Voor wie zijn die miljarden?
Bij de presentatie van het regeerakkoord van Rutte 4 waren het vooral de twee miljardenfondsen die de aandacht trokken. Maar liefst 35 miljard euro is gereserveerd voor een klimaat- en transitiefonds, terwijl er nog eens 25 miljard klaarstaat om de stikstofproblematiek aan te pakken (bovenop de eerdere miljarden die al waren toegezegd door Rutte 3). Bovendien accepteert het nieuwe kabinet een begrotingstekort van 1,75 procent van het bruto binnenlands product. Is hier sprake van een koerswijziging?
De reacties die de financiële plannen van Rutte 4 bij economen opriepen, liepen uiteen van ‘de rekening doorschuiven naar de toekomst’ van het Centraal Planbureau tot ‘financiering staatsschuld is helemaal geen probleem’ van Rabobank-econoom Wim Boonstra. Irene van Staveren vatte de twee stromingen onder haar collega-economen in haar column in Trouw als volgt samen: ‘De conservatieve economen willen graag het huishoudboekje van de staat op orde hebben en duidelijkheid over begrotingstekorten in de toekomst. De progressieve economen stellen dat de overheidsfinanciën niet te vergelijken zijn met een huishoudboekje.’
Politiek loopt de duiding eveneens uiteen, al gaat dat soms anders dan je misschien zou verwachten. Kamerleden van D66 en ChristenUnie zijn enthousiast dat de portemonnee weer wordt getrokken door de overheid. Terwijl de financieel woordvoerder van de PvdA zijn teleurstelling uitsprak over het feit dat het op orde houden van het huishoudboekje voor dit kabinet kennelijk niet meer zo belangrijk is.
Hoe moeten wij als SP dit regeerakkoord nu beoordelen? Op het eerste gezicht is er inderdaad sprake van een koerswijziging. Er wordt weliswaar bezuinigd op de zorg en de jeugdzorg, maar over het algemeen wordt er juist geïnvesteerd door dit kabinet. Denk bijvoorbeeld aan het onderwijs, de kinderopvang of defensie. Ook al heeft dat laatste voor ons minder prioriteit. Bovendien mag het begrotingstekort oplopen naar een niveau dat eerder onbespreekbaar was. Terwijl er in de jaren voor de coronacrisis nog werd aangestuurd op een begrotingsoverschot (zie grafiek), is dat doel nu volledig verdwenen. Dat is een overwinning voor iedereen die daar jaren voor heeft gestreden.
Bovenstaande figuur toont het begrotingssaldo van de overheid (verhouding tussen inkomsten en uitgaven) als percentage van het bruto binnenlands product voor de jaren 2007 tot en met 2022* (verwacht begrotingstekort). Hiermee wordt de grootte van het begrotingssaldo afgezet tegen de grootte van de totale economie. De lidstaten van de EU hebben met elkaar afgesproken om voor het begrotingssaldo eenzelfde definitie te gebruiken. Dit heet het EMU-saldo.
Volgens Europese afspraken mag het begrotingstekort van een land niet groter zijn dan 3 procent van het bbp, anders moeten de overheidsuitgaven worden teruggebracht. Deze 3-procentsnorm is vanwege de coronacrisis tijdelijk losgelaten en staat hevig ter discussie. Het nieuwe kabinet houdt er vooralsnog aan vast, waardoor nieuwe bezuinigingen niet uitgesloten zijn.
1. Voor wie zijn die fondsen?
Vlak na de presentatie van het regeerakkoord kwam het CPB met een stevig commentaar. Terwijl het kabinet betoogde dat de uitgaven aan klimaat en stikstof van tijdelijke aard zijn, en dus geen structurele uitgaven zijn, stelde het CPB dat deze tijdelijkheid niet aannemelijk is gemaakt. Volgens het Centraal Planbureau gaat het niet om
60 miljard euro in tien jaar zoals het kabinet beweert, maar om jaarlijks 6 miljard tot een nieuw kabinet besluit de uitgaven stop te zetten. Met andere woorden: structurele uitgaven, die ook na 10 jaar door zullen lopen.
De neiging om structurele problemen als tijdelijk te definiëren is niet nieuw, maar typerend voor de regeringen waar Rutte leiding aan geeft. Denk aan het onderwijs dat
2,5 jaar de tijd heeft gekregen om met 8,5 miljard euro de leerachterstanden als gevolg van de coronacrisis weg te werken. Nu is dat natuurlijk een mooi bedrag, waar de sector veel goeds mee kan doen, maar in zo’n korte tijd kunnen scholen de grote problemen, zoals het lerarentekort, niet oplossen.
Dat de miljarden in zo’n korte tijd moeten worden uitgegeven is een gevolg van de druk die is uitgeoefend door het Ministerie van Financiën op het Ministerie van Onderwijs. Dat weten we dankzij onderzoek van NRC Handelsblad. Het Ministerie van Financiën wilde dat met het Nationaal Programma Onderwijs de onderwijsachterstanden door de lockdowns zo snel mogelijk zouden worden opgelost. Het Ministerie van Onderwijs zette in eerste instantie juist in op een looptijd tot 2028. Dat is niet gek, als je bedenkt dat de totale steun aan het basis- en voortgezet onderwijs gelijk staat aan 30 procent van de jaarbegroting. Dat valt op korte termijn niet doelmatig uit te geven.
Maar het Ministerie van Financiën wilde daar niets van weten en dwong uiteindelijk af dat de miljarden binnen 2,5 jaar moesten worden uitgegeven. De consequentie is dat de sector vooral een beroep moet doen op marktpartijen. Met als gevolg dat toekomstige leraren juist worden aangetrokken door de marktpartijen en het lerarentekort op scholen alleen maar groter dreigt te worden.
Inmiddels hebben scholen twee jaar extra de tijd gekregen om de miljarden te besteden. Daarmee geeft het kabinet toe dat scholen te weinig tijd hebben gekregen. Maar de schade is al gedaan, stelt de Algemene Onderwijsbond. De onderwijsvakbond zag het aantal bijlesinstellingen in korte tijd exploderen van 3396 in 2017 naar 5462 in 2022. Om de crisis in het onderwijs echt te lijf gaan, zijn volgens de AOb structurele uitgaven nodig.
Bij de fondsen die nu voor klimaat en stikstof worden opgetuigd, lijkt het kabinet wel iets te hebben geleerd van de gemaakte fouten. Door ruim de tijd te nemen wordt het risico op verspilling kleiner. Dat is positief. Maar ook bij de fondsen voor klimaat en stikstof ligt het gevaar op de loer dat vooral private partijen ermee aan de haal zullen gaan, zonder dat de overheid nog iets van haar investeringen terugziet. Denk aan de grote boerenbedrijven die voor veel meer euro’s worden uitgekocht dan dat ze ooit zouden kunnen verdienen als ze hun milieuschade zouden moeten betalen. Of aan de verduurzaming van de zware industrie, waar de overheid voor opdraait maar aandeelhouders van profiteren. Het alternatief, waarbij de overheid een groot deel van het eigenaarschap naar zich toetrekt om zich structureel met deze essentiële industrie te bemoeien, is vooralsnog onbespreekbaar.
2. De kosten van bezuinigingen
In het debat over de financiële bijlage van het regeerakkoord, stelde VVD-Tweede Kamerlid Eelco Heinen dat de ruimte die er nu is om extra geld uit te geven te danken is aan de bezuinigingen van eerdere kabinetten. Premier Rutte hield eerder eenzelfde verhaal: de coronacrisis kon enkel met tientallen miljarden worden bezworen, omdat er in het verleden zo veel bespaard is op de overheidsuitgaven.
Toch is dit verhaal moeilijk vol te houden. Ten eerste is bezuinigen maar één van de vele manieren om aan financiële middelen te komen. Dat kan ook door monetair beleid of belastingen. Ten tweede hebben veel van de bezuinigingen de Nederlandse overheid en economie juist ernstig verzwakt. Ook omdat broodnodige investeringen uitbleven. Met grote regelmaat hebben bezuinigingen juist geleid tot problemen die nu met veel geld hersteld moeten worden.
Zo is het overduidelijk dat het liberale woningmarktbeleid en de door Rutte 2 ingestelde verhuurderheffing hebben bijgedragen aan de wooncrisis. Er is een groot tekort aan (betaalbare) woningen, de lasten voor huurders zijn enorm toegenomen en van de verduurzaming van (huur)woningen is nog weinig terechtgekomen. Allemaal problemen waar nu extra middelen voor nodig zijn. Zeker nu de gasprijzen
zo gestegen zijn.
Ook heeft de overheid dankzij bezuinigingen op de uitvoeringsdiensten zichzelf op afstand van haar burgers gezet. Om het vertrouwen van mensen te herstellen, zal de verloren capaciteit bij de uitvoeringsdiensten weer moeten worden opgebouwd. Ondanks extra middelen en mooie woorden in het regeerakkoord is het twijfelachtig of dit gaat lukken. Een groot deel van het contact van burgers met de overheid vindt plaats via de lokale overheden. En precies daar zijn grote financiële problemen, als gevolg van bezuinigingen van de afgelopen kabinetten. Het gaat veel tijd en geld kosten om hun capaciteit te herstellen.
Dit zijn slechts enkele van de vele voorbeelden van wanbeleid van de kabinetten-Rutte. Vergelijkbare verhalen gaan op voor de jeugdzorg, de politie, het leger, het onderwijs, de rechtspraak, de zorg en voor voorzieningen in de buurt. En natuurlijk voor klimaat en stikstof.
Vriend en vijand geven inmiddels toe dat er met name in de jaren van Rutte 1 en 2 te veel is bezuinigd. Met alle gevolgen van dien. Misschien wel het beste voorbeeld zijn de bezuinigingen op de Belastingdienst. Al sinds 2004 wordt de grootste uitvoeringsdienst, die van cruciaal belang is voor het vertrouwen in de overheid, het vel over de botten getrokken. Dit begon onder CDA-leider Balkenende en werd in versneld tempo voortgezet door de kabinetten-Rutte.
Juist die bezuinigingen leidden tot een situatie waarin rampen als het toeslagenschandaal konden ontstaan. Zo concludeert de Algemene Rekenkamer dat de Belastingdienst door de vele bezuinigingen op zoek ging naar nieuwe eigen opbrengsten, zoals de boetes door ‘strenger toezicht’ op de toeslagen. Duizenden gezinnen zijn hier het slachtoffer van geworden. Naast al het persoonlijk leed, is de financiële schade door alle problemen en schandalen bij de Belastingdienst inmiddels opgelopen tot in de miljarden euro’s. Bovendien is de dienst amper in staat om nieuw beleid uit te voeren, waardoor de staat mogelijk miljarden misloopt.
De stelling dat de fondsen van Rutte 4 mogelijk zijn dankzij de bezuinigingen uit het verleden, is dan ook onzinnig. Het is eerder omgekeerd. Er moet nu groot herstelwerk verricht worden omdat er jarenlang bezuinigd of niet geïnvesteerd is. Dat laatste zien we nu bij de klimaat- en de stikstofcrisis, waar heel lang bewust niets aan gedaan is.
Het nieuwe denken?
We kunnen concluderen dat dit kabinet een ander begrotingsbeleid voert dan de eerdere kabinetten-Rutte. Er wordt meer geld uitgegeven, en het voornemen om het begrotingstekort op te laten lopen tot 1,75 procent is een welkome koerswijziging. Dat het kabinet bovendien veel geld wil uitgeven om grote problemen op te lossen valt te prijzen, maar door te werken met fondsen in plaats van structurele uitgaven zijn er risico’s. Zo is de kans groot dat de fondsen met name ten goede komen aan marktpartijen. Bovendien lijken de fondsen vooral het gevolg van financiële meevallers. ‘Het zijn uitgaven op basis van de stand van de schatkist, en dat vind ik een groot probleem’, stelt NRC-columnist Marike Stellinga.
‘We accepteren een tijdelijk hogere schuld om daarmee maatschappelijke opgaven op te lossen (...)’, aldus het regeerakkoord.Toch lijkt dit kabinet niet van plan om bij nieuwe problemen de staatsschuld verder op te laten lopen. Dat bleek wel na de Russische inval in Oekraïne. Direct daarna opperde CDA-leider Hoekstra al om het regeerakkoord open te breken, waarbij hij nieuwe bezuinigingen niet uitsloot.
Nieuwe defensie-uitgaven mogen er in ieder geval niet toe leiden dat het begrotingstekort boven de drie procent uitkomt, zo maakte minister Kaag van Financiën onlangs nog eens duidelijk. Voor Nederland blijft het Europese Stabiliteits- en Groeipact, waarin deze norm is opgenomen, het uitgangspunt. Tot ongenoegen van Oost-Europese landen, die graag een uitzondering willen voor defensie-uitgaven.
De vraag is hoe lang Nederland dwars blijft liggen, want het Stabiliteits- en Groeipact staat inmiddels hevig ter discussie. Als Nederland uiteindelijk toch overstag gaat, zou dat er op kunnen wijzen dat het denken over overheidsfinanciën definitief veranderd is.