Waarom politici niet doen wat ze beloven
De politieke besluitvorming in Nederland rammelt. Tot die conclusie moet je komen als je de tientallen onderzoeken bekijkt die de Algemene Rekenkamer sinds 1997 heeft gedaan naar de uitvoering van het beleid. Ronald van Raak ziet vijf redenen waarom politici niet doen wat ze beloven.
"Amtenaren rommelden maar wat aan", kopte de Volkskrant op 9 september. Het parlementaire onderzoek naar grote infrastructurele projecten geeft een mooi inkijkje in de politieke besluitvorming in Nederland. Neem de Betuwelijn, die niet de geraamde 2,3 miljard maar meer dan 5 miljard gaat kosten. Deze spoorverbinding tussen de haven van Rotterdam en Duitsland kwam door lobby van Rotterdamse ondernemers tot stand. Aanvankelijk was het de bedoeling dat het bedrijfsleven de helft van de lijn zou betalen. Bedrijven betalen echter geen cent. De lijn zal nooit rendabel worden en is eigenlijk ook niet nodig; de binnenvaart blijkt een heel goed alternatief. Waarschuwingen van vervoersdeskundigen werden in de wind geslagen. Minister Jorritsma bleef de Tweede Kamer beloven dat bedrijven flink zouden investeren. Netelenbos liet in stukken aan de Kamer kostenoverschrijdingen schrappen. Tijdens de besluitvorming werd informatie genegeerd, gefilterd en gemanipuleerd. Maar er zijn nog andere redenen waarom besluitvorming in Nederland zo moeizaam verloop.
1. Lekker zelfstandig Een werkgroep onder leiding van oud-D66-senator Jacob Kohnstamm heeft onderzoek gedaan naar het functioneren van de zogenaamde zelfstandige bestuursorganen. Dat zijn uitvoerende instanties die in het kader van de politiek van liberalisering los zijn gemaakt van de overheid. Op dit moment zijn ruim 450 organisaties belast met de uitvoering van het beleid, zonder dat zij direct door de politiek worden gecontroleerd. De conclusie van Kohnstamm is helder: wat hem betreft kunnen deze bestuursorganen het beste opnieuw worden ondergebracht bij de ministeries. "Het oprichten of instandhouden van een zelfstandig bestuursorgaan is vaak een bewijs van onvermogen van de rijksoverheid om politieke controle en het uitvoeren van publieke taken hand in hand te laten gaan." Soms is er veel voor te zeggen om bestuursorganen op afstand te plaatsen. Bijvoorbeeld als zij de overheid moeten controleren, zoals toezichthouders als NMa of kennisinstituten als het CPB. Op het functioneren van heel veel andere verzelfstandigde bestuursorganen worden ministers echter toch aangesproken, zoals bleek na problemen bij de zorgverzekeraars en het UWV. Dit was voor minister Zalm een reden om in principe in te stemmen met de plannen van de werkgroep. Ministeries die in het verleden veel taken hebben verzelfstandigd, zoals Verkeer en Waterstaat, Volksgezondheid en VROM, zijn minder enthousiast. Misschien zijn zij bang om direct verantwoording af te leggen.
2. Minder wetten door meer regels De vakbeweging zou in oktober weer eens stiptheidsacties moeten organiseren; dan zal duidelijk worden dat als iedereen zich aan de wetten en regels houdt, de Nederlandse samenleving volledig tot stilstand komt. Alle ministeries zijn op zoek naar manieren om te snoeien in het ondoordringbare woud van wetgeving. Het huidige streven naar minder regels zal echter juist leiden tot meer regels, constateerde bestuurskundige Paul Frissen in de Staatscourant van 25 augustus. Het schrappen van regels heeft vaak allerlei ongewenste gevolgen, die via nieuwe regels moeten worden gerepareerd. Wetten worden bestreden met regels en regels worden bestreden met wetten. Dat er zoveel wetten en regels zijn komt onder meer door het korte-termijn-denken van veel politici, zo blijkt uit De Fascinatie, een recente publicatie van het Centrum voor wetgevingsvraagstukken in Tilburg. Voorzitter Jonathan Verschuuren meent dat veel wetten al achterhaald zijn nog voordat ze in het Staatsblad staan. We hollen achter de maatschappelijke ontwikkeling aan. Waar het volgens hem vooral aan ontbreekt is een politieke visie, een algemeen einddoel waarnaar wetgeving moet leiden: een bepaald niveau van bescherming, een specifiek resultaat of het hanteren van bepaalde principes.
3. Samen in een karretje Behalve de roep om minder regels is er een roep om meer lobby. Na de bestuurlijke verzelfstandiging lijkt dit het nieuwe bestuurlijke modewoord. Gemeenten en provincies moeten lobbyen in Den Haag en in Brussel. Den Haag moet lobbyen in Brussel – het Nederlandse parlement heeft hier sinds kort een eigen liaison officer. Bedrijven, niet-gouvernementele organisaties en belangenverenigingen moeten lobbyen bij gemeenten en provincies en in Den Haag en Brussel. Overheden moeten lobbyen bij bedrijven, niet-gouvernementele organisaties en belangenverenigingen, die natuurlijk ook weer bij elkaar moeten lobbyen. Iedereen, kortom, moet lobbyen bij iedereen. Ondertussen is een ware lobbyindustrie ontstaan, waarin duizenden bedrijven hun dure diensten aanbieden. De roep om lobby lijkt een beetje op een motor met zijspan. Politici en bestuurders zijn de wielen van de politieke besluitvorming. Bedrijven, niet-gouvernementele organisaties en belangenverenigingen, die niet de politiek verantwoordelijken zijn voor het algemeen belang, hebben zichzelf via lobby als zijspan aan de motor gehangen. Politici en bestuurders, ontevreden als zij zijn met de wijze waarop zij zélf de motor besturen, besluiten om nu ook maar in de zijspan te gaan zitten. Het is vast heel gezellig met z’n allen in dat karretje, maar heel hard zullen we niet vooruit gaan.
4. Bang voor Zwarte Piet Democratie betekent niet dat iedereen altijd zijn zin moet krijgen. Dit beloven is een vorm van populisme die geen enkele politicus kan waarmaken. De belangrijkste taak van politici is het maken van keuzes, wanneer krijgen welke belangen voorrang? Om hier vervolgens verantwoording over af te leggen. ‘Zwarte Pieten’, of het rondspelen van de schuldvraag tot deze ergens blijft kleven, is daarbij van het grootste belang, zo stelt Herman van Gunsteren, in Woordenschat voor verwarde politici. Van Gunsteren spreekt van een "spel" van verantwoorden, waardoor onvoorziene fouten en gebreken aan het licht komen en lessen kunnen worden getrokken: "Zonder het rondspelen van schuld blijft de verantwoording diffuus, zijn we allen een beetje, maar is niemand effectief aanspreekbaar." Verantwoording afleggen begint met het stellen van criteria waarop mensen kunnen worden afgerekend. Een voorbeeld: het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft recent onderzoek gedaan naar preventieve maatregelen, zoals de inzet van stadswachten of cameratoezicht, die verschillende kabinetten de afgelopen vijfentwintig jaar hebben genomen om het gevoel van onveiligheid te verminderen. Dit planbureau trekt dezelfde conclusie als de Algemene Rekenkamer: de keuze voor een bepaalde maatregel is ook hier nauwelijks gebaseerd op kennis van de effectiviteit van een maatregel. Effecten van maatregelen worden meestal niet onderzocht en waar dat wel gebeurd staan onderzoekers onder grote druk om politiek gewenste uitkomsten te geven.
5. Geen knikkende knieën Ministers komen zelden met knikkende knieën de Eerste of Tweede Kamer binnen. Als er al geknikt wordt dan is dat vaak door de Kamerleden zélf. Al dat slechte beleid dat in de praktijk onuitvoerbaar blijkt is immers goedgekeurd door de Kamers. Toch is het juist aan Kamerleden om te letten op de uitvoerbaarheid van het beleid. Er zijn verschillende interpretaties mogelijk van goed bestuur. Je zou kunnen zeggen dat bestuur goed is als protesten uitblijven. Dit is een uiterst passieve opvatting van politiek, waarbij burgers als klanten tevreden moeten worden gehouden. In een meer actieve opvatting van politiek moeten burgers daadwerkelijk betrokken worden bij de politiek. Stellen zelfstandige bestuursorganen de belangen van de publieke zaak op de eerste plaats, of prevaleert maar al te vaak het eigen belang? Moeten politici burgers niet alleen regels voorhouden, maar vooral een visie op een betere toekomst? Is het niet zo dat lobby juist heel veel mensen uitsluit van de politieke besluitvorming? Hebben mensen gelijk als zij stellen dat politici elkaar de hand boven het hoofd houden? Waarom laten de Kamers zoveel slechte wetten passeren? Als Kamerleden niet beter hun best doen zal beleid nooit effectief worden en zullen burgers zich niet meer betrokken voelen bij de politiek. Gelukkig blijft de Algemene Rekenkamer beter bij de les.
