Pacht als lease-constructie tegen ruimtelijke chaos

De 'ruimtelijke ordening' in Nederland wordt in toenemende mate 'ruimtelijke aanpassing', zo constateerde minister Pronk onlangs in de Atlas van de Verandering. Binnen de regering is een strijd losgebarsten hoe uit deze impasse te geraken: meer overheidssturing of juist meer marktontwikkeling? Ronald van Raak en Nico Schouten wijzen op het oude middel van de pacht, dat ruimte geeft aan eigen initiatief en beheer en tevens een mogelijkheden biedt voor een sociale grondpolitiek.

Minister Pronk van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu verkeert in een dilemma. Enerzijds wordt hem gevraagd de hoofdlijnen van het ruimtegebruik in Nederland te schetsen. Anderzijds beseft hij dat veel plannen onuitvoerbaar zullen zijn. De grondmarkt wordt gedomineerd door beleggers en projectontwikkelaars, die veel grond bezitten en over veel geld kunnen beschikken. Politieke wensen met betrekking tot sociale woningbouw, niet-commerciële recreatie en natuurontwikkeling worden gefrustreerd door hoge grondprijzen. De politiek staat voor de keuze de ruimtelijke ordening aan te passen aan de marktontwikkeling, of opnieuw de regie in handen te nemen.

Ruimtelijke ordening in Nederland gaat niet vanzelf, zo bleek eerder dit jaar. Pronk vormde in aanloop naar de Vijfde Nota een 'Groen Polderoverleg', in de hoop de verschillende eisen beter op elkaar af te stemmen. Aan dit overleg namen organisaties deel uit de bouwwereld, industrie, vakbeweging, landbouw en natuur en milieu. Tot 2030 claimen zij ongeveer 300.000 ha meer dan er beschikbaar is. Binnen de regering is onenigheid ontstaan hoe de schaarse ruimte te verdelen, zo viel te lezen in Het Financieele Dagblad van 30 november. Pronk wil het groene gebied beschermen door 'rode contouren' aan te wijzen, waarbuiten niet gebouwd mag worden. Collega Jorritsma (Economische Zaken) ziet hierin een beperking van de handelingsvrijheid van bedrijven; De Vries (Binnenlandse Zaken) wijst op de eigen verantwoordelijkheid van lokale overheden. Alledrie de ministers gaan voorbij aan een meer fundamenteel probleem: ruimtelijke ordening valt of staat met het grondeigendom, zo beklemtoonde ook Jan van Rijckevorsel van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in NRC Handelsblad van 2 december.

Slechts een kwart van de grond in Nederland is op dit moment in handen van de overheden, volgens recent onderzoek van de SP (Ruimte voor iedereen). Over de meerderheid van de grond heeft de politiek geen directe zeggenschap. Overheden betreden daarvoor de commerciële grondmarkt: voor nieuwe bestemmingen moet veelal grond verworven worden die nu in particuliere handen is. Door de terugtredende overheid zijn de machtsverhoudingen op de grondmarkt verschoven. Vanaf halverwege de jaren tachtig hebben beleggers en projectontwikkelaars een groot deel van de regie overgenomen die voorheen in handen was van gemeenten en woningbouwcorporaties: in 1975 werd 75 procent van de woningen gebouwd door corporaties; in 2000 nog slechts 25 procent. Op de grondmarkt zijn sterke commerciële partijen actief. In de bouw heeft een concentratie plaatsgevonden en grote bouwers hebben veel grond verworven. Banken zijn als huisfinanciers of door financiële deelneming met bouwconcerns verbonden, waardoor deze over veel geld beschikken. Gemeenten sluiten 'deals' met bouwers met grondposities, wat leidt tot hogere prijzen voor woningbouw.

Het commerciële harnas van de grondmarkt botst met de politieke verantwoordelijkheden van overheden, bijvoorbeeld om zorg te dragen voor sociale woningbouw. Vrij toegankelijke recreatievoorzieningen moeten wijken voor commerciële recreatie. Plannen van de rijksoverheid voor natuurontwikkeling (de Ecologische Hoofdstructuur) worden gefrustreerd omdat de aan te kopen grond te duur is geworden. Door de vele claims op de grond zullen de prijzen blijven stijgen. Dat legt een zware druk op de politieke afweging welke claims maatschappelijk het beste te rechtvaardigen zijn. Naar onze mening moeten in een democratie niet beleggers en projectontwikkelaars, maar moet de politiek een afweging maken tussen de uiteenlopende belangen en wensen in de samenleving. De overheden dienen daartoe over middelen beschikken. Terwijl de claims op de grond zijn toegenomen is de zeggenschap van overheden echter afgenomen. In de eerste helft van de twintigste eeuw is veel grond in (erf)pacht uitgegeven, waarbij overheden het gebruik van de grond vrijgaven, zonder de regie te verliezen. In de tweede helft van de vorige eeuw is dit percentage afgenomen. In 1960 was 50 procent van de landbouwgrond verpacht; in 2000 nog 25 procent. Ook steden, zoals Nijmegen en Tilburg, hebben de laatste jaren veel grond in erfpacht verkocht. Andere gemeenten, zoals Amsterdam en Utrecht, gebruiken het systeem ongelukkigerwijs als melkkoe, door het bedrag dat pachters moeten betalen (de 'canon') flink te verhogen.

Pacht kan op termijn een uitkomst bieden uit het dilemma van ruimtelijke ordening en aanpassing: het geeft gebruikers van de grond vrijheid binnen de door de politiek gestelde randvoorwaarden. Daarom zou dit systeem moet worden opgewaardeerd, door meer grond in (erf)pacht uit te geven. Waardestijging van de grond komt meestal niet voort uit de inspanningen van de grondbezitter, maar uit de nieuwe bestemming van de grond. Het is daarom logisch dat bij aankoop niet de nieuwe marktwaarde, maar de oude gebruikswaarde maatgevend is voor de prijs. Een lage pachtprijs en canon zijn vervolgens middelen om ook niet-commerciële functies van de grond mogelijk te maken.

Het pachtsysteem is geen overblijfsel uit een ver verleden 2 denk aan de vele 'lease constructies' in het bedrijfsleven. Nieuwe vormen van pacht kunnen tegemoetkomen aan de snel veranderende eisen van deze tijd. Grondpacht kan op deze wijze een uitweg zijn uit het actuele dilemma van de ruimtelijke ordening. Het is een middel om het algemeen belang van ruimtelijke ordening (Pronk) en de particuliere vrijheid van grondgebruik (Jorritsma) met elkaar te verbinden. Bovendien maakt het gemeenten en provincies minder afhankelijk van de grondmarkt (De Vries). Zij hoeven zich dan minder te laten leiden door commerciële belangen en kunnen meer ruimte geven aan sociale woningbouw, niet-commerciële recreatie en natuurontwikkeling.