De NAVO heeft bereikt wat ze wilde voorkomen

Na ruim drie weken NAVO-bombardementen wordt steeds duidelijker dat de Nederlandse regering een grove inschattingsfout heeft gemaakt toen zij samen met de 18 andere lidstaten van de NAVO besloot tot een oorlog op de Balkan. Geen van de vooraf gestelde doelen is bereikt, sterker nog: op de meeste terreinen is de situatie nu slechter dan voorheen. De pretenties zijn niet waar gemaakt, en dat kan niet zonder gevolgen blijven voor het beleid in de toekomst.

De Balkan-tragedie kent een lange geschiedenis van onderlinge strijd, geweld en verdrijvingen waarbij de centrale thema's zijn etniciteit en verschuivende grenzen van naties, republieken en autonome gebieden. Niemand beter dan Tito, de president van Joegoslavië die overleed in 1980, wist dat zijn land eigenlijk een vulkanisch gebied was en nog steeds is. Naast alle kritiek die op zijn bewind mogelijk is, moet hij gecomplimenteerd worden voor de wijze waarop hij een modus vivendi wist te creëren en in stand te houden.

Na een proces van ruim tien jaar waarin er steeds meer barsten ontstonden in de Joegoslavische eenheidsstaat begon het uiteen vallen pas goed toen de Europese Unie onder druk van Duitsland instemde met de afscheiding van Slovenië en Kroatië. In plaats van te proberen de nationalistische aspiraties enigszins te temperen en aan te dringen op een confederatie waarin garanties verleend zouden kunnen worden aan de in alle republieken aanwezige etnische minderheden, moedigde men de Kroatische wens onafhankelijk te worden juist aan. Vanaf dat moment is de strijd voor opdeling, afscheiding en verdere versplintering pas goed begonnen. Met alle gevolgen van dien.

De recente geschiedenis overziend kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de internationale gemeenschap geen gelukkige hand heeft gehad bij haar ingrijpen op de Balkan. Alles wat werd aangeraakt werd niet van goud, maar tot schroot. Het Vance-Owen plan, het concept van de safe havens, en nu de bombardementen op Servië; geen van allen hebben ze het gewenste resultaat opgeleverd. Daar waar de internationale gemeenschap zich neutraal had moeten opstellen om haar mogelijkheden voor bemiddeling niet te verspelen heeft men geïntervenieerd en dientengevolge steeds partij moeten kiezen voor de ene of de andere partij. In de wetenschap dat de Balkan een ingewikkelde geschiedenis kent van actie en reactie en van wisselende meerderheden en minderheden had men zich vanaf het begin bescheidener moeten opstellen en het lont in het kruitvat moeten doven in plaats van het vuur van het nationalisme te laten overslaan naar de hele Balkan.

Rob de Wijk, defensiespecialist van Clingendael en vaste commentator bij NOVA hoorde ik laatst een treffende vergelijking maken tussen het "zinloze geweld" in ons land en het "zinloze geweld" in de wereld. "Wanneer politici wordt gevraagd wat er gedaan kan worden aan het zinloze geweld dan beginnen de meeste met te zeggen dat het een moeilijk probleem is en dat er geen makkelijke oplossingen zijn. Wat maakt dan dat wij denken dat we het 'zinloze geweld' elders op de wereld wel makkelijk en effectief kunnen bestrijden?" De oorlog in Bosnië heeft ons geleerd dat bescheidenheid en militaire terughoudendheid van de kant van de internationale gemeenschap vaak de verstandigste houding is. Voormalig minister van Buitenlandse Zaken Van Mierlo zei het met betrekking tot Bosnië eens zo: "Het risico van hospitalisering (hij vond het zelf ook een vervelend woord in dit verband) is altijd aanwezig wanneer we ons door onze aanwezigheid ergens voor medeverantwoordelijk maken." Terwijl de Serviërs en het UCK oorlog voeren over de toekomst van Kosovo, heeft de NAVO zich verantwoordelijk gemaakt voor de vrede en lijken de strijdende partijen dat ook steeds meer te zien als een zaak die hen niet aangaat. En dat terwijl de tragiek van het verhaal is dat deze mensen, Serviërs en Albanese Kosovaren, uiteindelijk toch weer zullen moeten samenleven. Elke vluchteling die wordt gedeporteerd, elk slachtoffer dat nu valt door de bombardementen zal weer een extra dosis haat tegenover de andere partij opleveren. Ondertussen komen we weer verder af te staan van het uiteindelijke doel van vreedzame coëxistentie in welke staatsrechtelijke vorm dan ook.

Juist in de internationale politiek zijn de dingen vaak niet zo eenvoudig als ze op het eerste gezicht lijken. Natuurlijk heeft iedereen die de beelden ziet van de ellende van de onafzienbare rij vluchtelingen uit Kosovo de neiging de veroorzaker van deze ellende, Milosevic, er eens flink van langs te geven. Maar indien men nader naar de zaken kijkt, blijkt toch dat in deze kwestie een direct en onvoorwaardelijk volgen van wat het hart in eerste aanleg verlangt niet het beste is.

De ontwikkelingen van de laatste weken laten dat ook zien.

1. Aanvankelijk hadden de bombardementen tot doel Milosevic te dwingen Rambouillet te tekenen. Maar dat papier is inmiddels totaal uit beeld verdwenen. Volgens Rambouillet moest Kosovo onderdeel blijven uitmaken van Servië. Maar nu weet niemand of de vluchtelingen nog wel kunnen terugkeren zo lang Kosovo Servisch grondgebied blijft. Ongewild heeft men bijgedragen aan een verder uiteen vallen van de Balkan. Bovendien schreef Rambouillet nog voor: "De strijdende partijen vragen de NAVO door haar aanwezigheid bij te dragen aan de implementatie van het akkoord". Nu heeft de NAVO dat reeds afgezwakt naar eerst "een door de NAVO geleide internationale vredesmacht" en nu "een internationale vredesmacht".
2. De NAVO wilde voorkomen dat er een etnische zuivering van Kosovo zou plaats vinden. Men heeft hem echter bespoedigd omdat voor dat de bommen konden vallen eerst alle waarnemers en vertegenwoordigers van humanitaire organisaties het gebied moesten verlaten. Voorzien kon worden dat de Serviërs door het lint zouden gaan en dat hun toorn zich zou gaan richten op de onbeschermde Albanezen in Kosovo. Zij worden immers door de Serviërs mede-verantwoordelijk worden gehouden voor de bombardementen, omdat het UCK immers al lange tijd vraagt om een interventie van de NAVO. Bovendien, de reputatie van Milosevic was al langer bekend? Het is toch juist de NAVO deze man steeds vergelijkt met Hitler en Pol Pot? Reeds in een rapport van de UNHCR uit 1994 (!) wordt gewaarschuwd voor een volksverhuizing wanneer de vlam echt in de pan zou slaan in Kosovo. Het is treurig dat de Kosovaren nu met honderdduizenden de prijs betalen voor de roekeloosheid van de NAVO die onvoldoende rekening heeft gehouden met waartoe een Milosevic in het nauw in staat is.
3. Men wilde Milosevic isoleren en zijn bevolking in beweging brengen tegen hem. Het is mislukt. Milosevic kan nu rekenen op de steun van de overgrote meerderheid van de bevolking, en de oppositie is zwijgzamer dan ooit tevoren. Net als in Kosovo zijn het ook in Servië de gewone mensen die nu en nog vele lange jaren de tol betalen.
4. De 19 NAVO-landen wilden voorkomen dat er een uitbreiding van het conflict naar de regio zou plaats vinden. Maar inmiddels zijn er hoogoplopende spanningen in Macedonië, Montenegro en Albanië. Niemand weet hoe die spanningen te verminderen, laat staan weg te nemen, zeker niet nu er vanuit Noord-Albanië door het UCK regelmatig aanvallen worden uitgevoerd op Servische troepen in Kosovo en die weer worden beantwoord door beschietingen van Serviërs op het gebied waar het UCK haar kampen heeft.
5. Men heeft gekozen voor de inzet van wat eufemistisch heet "het luchtwapen". Grondtroepen wilde en wil men nog steeds niet inzetten, hoewel iedereen vooraf wist dat een oorlog niet te winnen is vanuit de lucht. De NAVO zal zich, indien zij vasthoudt aan haar gekozen aanpak, genoodzaakt zien vroeg of laat – wederom vanwege de geloofwaardigheid – grondtroepen in te zetten.
6. De NAVO had gedacht – net als in de oorlog tegen Irak- weer een "schone" oorlog te kunnen voeren. Dat was toen al een misvatting, nu is het dat weer. Of de aanvallen op de trein, de fabrieken en op het konvooi van vluchtenden onbedoeld waren of niet, dit soort excessen zijn nooit te vermijden bij de inzet van dergelijke massieve bombardementen.
7. Door middel van luchtacties zouden de kosten van een interventie beperkt kunnen blijven. Ook dat is tegengevallen. Nu worden reeds bedragen genoemd in de orde van grootte van 15 miljard gulden of meer en het einde is nog lang niet in zicht. Daar komen de kosten van de opvang van de vluchtelingen, de wederopbouw in heel Servië, en een waarschijnlijk nog langdurige aanwezigheid in Kosovo nog bij. Wie gaat dat betalen? President Clinton? De leden van het Nederlandse kabinet? NAVO-secretaris-generaal Solana? Of toch weer de mensen die nu al gul geven aan giro 555?
8. De westerse alliantie wilde de internationale rechtsorde veilig stellen. Het omgekeerde gebeurde. Men negeerde het feit dat er geen resolutie van de Veiligheidsraad lag die deze bombardementen zou kunnen legitimeren en dat twee van de vijf permanente leden van de VR uitgesproken tegenstander waren van zulke aanvallen. De NAVO heeft zich nu naast de VN opgesteld als autoriteit die geweld kan sanctioneren. De relatie met Rusland en vooral de Russen is dramatisch verslechterd. De contacten met de NAVO zijn opgeschort, het Partnerschap voor Vrede is in de koelkast gezet, het Russische smaldeel van SFOR in Bosnië is daaruit gehaald en de Russische vloot stoomt op richting Adriatische Zee.

De NAVO – en dus ook de Nederlandse regering – heeft een grote inschattingsfout gemaakt. Men dacht door middel van dreigen met geweld Milosevic op de knieën te krijgen. "Milosevic luistert alleen naar geweld" was in die dagen een gevleugelde uitdrukking. Toen dreigen niet voldoende bleek was men – onder andere vanwege de eigen geloofwaardigheid – verplicht te gaan bombarderen. Maar dat zou maar kort hoeven duren, want "Milosevic luistert wel naar geweld". Nu hij dat ook na meer dan drie weken bombarderen niet doet, staat de NAVO nog steeds met lege handen. Wat de SP betreft had de NAVO nooit met geweld mogen dreigen. Dan was haar geloofwaardigheid ook nooit in het geding gekomen en had die ook geen rol hoeven spelen bij de strategische afwegingen. Nu men de weg van geweld toch is ingeslagen geldt "beter ten halve gekeerd, dan ten hele gedwaald". Een diplomatiek offensief onder leiding van de Russische Federatie onder gelijktijdige stopzetting van de bombardementen met als korte termijn doel een gecontroleerde wapenstilstand tussen de Serviërs en het UCK is nu het verstandigste. Na de escalatie zal toch gezocht moeten worden naar deëscalatie, op welke manier dan ook.

Was de NAVO aanvankelijk een verdedigingorganisatie, ze ontwikkelt zich nu tot een "gendarme van de wereld" die zichzelf legitimeert, die optreedt buiten het verdragsgebied, ook wanneer geen van de lidstaten wordt aangevallen of bedreigd. Nog voor het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO eind deze maand in Washington kon worden bekrachtigd heeft dat concept op de Balkan al zijn Waterloo gevonden. De NAVO-aanvallen laten zien dat de NAVO niet in de plaats kan treden van de VN. En dat er geen schone en goedkope oorlogen bestaan, net zo min als er eenvoudige oplossingen zijn voor ingewikkelde regionale conflicten. Daarom bestaat er in dit soort situaties (voorlopig) geen werkbaar alternatief voor diplomatiek overleg en politieke druk. Ik pleit niet voor afzijdigheid, integendeel, ik pleit voor betrokkenheid. Echter geen betrokkenheid door middel van bommen die als middel vaak erger zijn dan de kwaal, maar door middel van preventie, diplomatie en politieke druk op basis van een analyse die rekening houdt met alle aspecten van een conflict.