Is de NAVO klaar voor de verandering?

Tijdens de NAVO-top van begin april aanvaardden de regeringsleiders van de lidstaten de verklaring aangaande de bondgenootschappelijke veiligheid (Declaration on Alliance Security[1]). Daarmee erkenden ze dat er een fundamentele discussie over de koers van het bondgenootschap noodzakelijk was.

Tijdens de NAVO-top van begin april aanvaardden de regeringsleiders van de lidstaten de verklaring aangaande de bondgenootschappelijke veiligheid (Declaration on Alliance Security). Daarmee erkenden ze dat er een fundamentele discussie over de koers van het bondgenootschap noodzakelijk was.

Begin juli kreeg die discussie dan ook een officiële start. Een maand eerder verzocht de Nederlandse regering de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) een advies op te stellen over de herziening van het Strategisch Concept van de NAVO. Het noodzakelijke debat wordt dus inmiddels gevoerd door deskundigen op seminars en symposia, maar het moet breder getrokken worden. Voor de legitimatie van het NAVO-optreden is immers publieke steun noodzakelijk. Een bondgenootschap dat overal ter wereld oorlog voert zonder zulke steun zal snel stuiten op politieke grenzen. Tevens moet het debat zich niet beperken tot ondergeschikte zaken, zoals de hoogte van financiële bijdrage van de lidstaten of een eerlijker verdeling van de kosten. Vanzelfsprekend moeten de missie van de NAVO, het Strategisch Concept en dus ook de politieke uitgangspunten van het bondgenootschap centraal staan. Wat dat betreft straalt de in Straatsburg aangenomen verklaring nog teveel het voortzetten van de al bestaande praktijk uit. Het afnemende enthousiasme voor deelname aan de door de NAVO geleide oorlog in Afghanistan en de twijfelachtige toekomstverwachtingen van die missie wijzen erop dat deze discussie niet langer kan worden uitgesteld.

Out of area

De ISAF-operatie in Afghanistan, die door de NAVO en haar bondgenoten wordt uitgevoerd onder een VN mandaat, is door voormalig secretaris-generaal De Hoop Scheffer beschreven als een zaak van Europese veiligheid [2]. Door de politieke doelen van deze oorlog zo te definiëren, dreigt een klassiek geval van een zichzelf vervullende voorspelling. Een oorlog ten behoeve van de Europese veiligheid moet immers worden voortgezet totdat hij gewonnen is.

Er is echter een alternatief mogelijk: een onderhandelde vrede bewerkstelligen en de NAVO-strijdkrachten terugtrekken uit Afghanistan. Helaas heeft het bondgenootschap zichzelf een oorlog in gerommeld zonder einde, waar geen overwinning mogelijk is. De voortgezette inzet op een militaire oplossing – men wil eerst een ‘veilige’ omgeving creëren als voorwaarde voor wederopbouw - maken de noodzakelijke overschakeling naar onderhandelingen over een vreedzame terugtocht moeilijk. Alle hoop is gevestigd op het opzetten van een Afghaanse leger en politiemacht die de NAVO-strijdmacht zou moeten vervangen maar deze ontwikkeling is niet aan een tijdslimiet gebonden. Een eventueel vertrek kan voor onbepaalde tijd uitgesteld worden omdat het Afghaanse leger niet in staat is de veiligheid te garanderen.

Zo een scenario, waarbij NAVO-strijdkrachten ver buiten de grenzen van het NAVO-gebied opereren kan in de toekomst steeds herhaald worden als het bondgenootschap besluit dat vitale belangen van de lidstaten op het spel staan en het bereid is om internationale goedkeuring via een VN-mandaat, te omzeilen, zoals gebeurde in Kosovo in 1999. Aan de illegale invasie van Irak door de VS en een aantal NAVO-lidstaten (2003) werd indirecte steun gegeven door de NAVO-infrastructuur ter beschikking te stellen voor de verplaatsing van Amerikaanse troepen op weg naar de Golf. Nederland gaf politieke steun aan de invasie en deed dat op grond van een onjuiste analyse van de dreiging die uit zou gaan van Irak. Meer recentelijk werd in september 2008 een overeenkomst ondertekend door de secretarissen-generaal van VN en NAVO om nauwer samen te gaan werken, Dit tot grote ontsteltenis van Rusland, dat een krachtig protest liet uitgaan omdat de overeenkomst kennelijk niet aan haar was voorgelegd [3]. De achterdocht is begrijpelijk, omdat zulke overeenkomsten de besluitvormingsprocedures van de Veiligheidraad inzake oorlog en vrede kunnen ondermijnen.

NAVO uitbreiding

Een bijzonder verontrustende kant van het NAVO beleid is de uitbreidingspolitiek. Na de confrontatie tussen Rusland en Georgië van augustus 2008 zag Frankrijk haar argumenten tegen het lidmaatschap van zowel Georgië als Oekraïne bevestigd [4]. In december 2008 werd tijdens de Noord Atlantische Raad deelname van de twee landen aan het Membership Action Plan (MAP) opgeschort [5]. Desondanks is de weg naar het lidmaatschap nog steeds open. Ook vinden er regelmatig multilaterale militaire oefeningen plaats in beide landen en worden er allerlei vormen van militaire hulp, waaronder opleidingen en uitrusting, geboden aan zowel Oekraïne als Georgië. Activiteiten die deel uitmaken van voorbereidingen voor lidmaatschap worden onder andere vlaggen dan het MAP – bijvoorbeeld via de NATO-Ukraine Commission - alsnog doorgevoerd [6]. Dat gebeurt ondanks de afwijzing door een meerderheid van de bevolking van de Oekraïne van een eventueel NAVO-lidmaatschap.

Bekend zijn verder de door de VS afgesloten ‘charter’- overeenkomsten waarin militaire samenwerking met Oekraïne, Georgië en Moldavië wordt geregeld [7]. Ondanks de risico’s worden deze landen toch voorbereid op een toekomstig lidmaatschap. De Russische positie werd begin 2008 duidelijk gemaakt, toen president Poetin verklaarde dat Rusland een deel van zijn raketten op Oekraïne zou richten, indien dat land lid zou worden van de NAVO [8].

Gezien de voorspelbare conflicten met Rusland is een verdere uitbreiding van de NAVO bijzonder onverstandig. Er bestaat immers een zeer grote kans dat een plaatselijk conflict zoals dat in Georgië in augustus 2008, de hele Alliantie in een oorlog met Rusland kan storten. Dat zou mogelijk worden als er een beroep wordt gedaan op de verplichting voor wederzijdse bijstand, vastgelegd in artikel 5 van het NAVO verdrag.

Ook de ‘globaliserende NAVO’ variant van uitbreiding, door de al bestaande intensieve samenwerking met landen als Australië, Japan en Zuid-Korea om te bouwen naar een vorm van lidmaatschap, is bijzonder onwenselijk. Dat geldt des te meer voor enigerlei militaire samenwerking met Israël in Mediterraan verband zolang dat land niet in staat is om duurzame vrede met de Palestijnen te stichten.

Nucleaire doctrine en raketschild

Nucleaire ontwapening staat sinds de toespraak van de Amerikaanse president Obama in Praag op 5 april jl. weer volop op de agenda. Dat is ook relevant voor de NAVO, waarvan de militaire doctrine sinds het hoogtepunt van de Koude Oorlog deels berust op het kernwapen. Die doctrine staat op gespannen voet met de belofte, onderschreven door de lidstaten als ondertekenaars van het Non-proliferatie Verdrag (NPV), om serieus te streven naar nucleaire ontwapening. Het creëert ook een gevaarlijke exclusiviteit voor de NAVO-lidstaten ten opzichte van de rest van de wereld. Het NPV geeft immers het recht op vreedzaam gebruik van kernenergie, maar niet op kernwapens. Deze verplichting wordt omzeild door de nucleaire paraplu van de NAVO, die garandeert dat Amerikaanse kernwapens in tijd van oorlog kunnen worden ingezet door bondgenootschappelijke vliegtuigen. De Koninklijke Luchtmacht heeft op luchtmachtbasis Volkel nog altijd een kernwapentaak. In de Declaration on Alliance Security van de NAVO staat dan ook een wonderlijke tegenstrijdigheid: aan de ene kant is er steun voor het Non-proliferatie Verdrag, en tegelijkertijd wordt de rol van de nucleaire strijdkrachten bevestigd [9]. Vooruitlopend op de Amerikaanse besluitvorming over de kernwapens in Europa heeft Nederland zich in de Nuclear Planning Group in juni al tegen eenzijdige maatregelen verklaard, dus ook tegen het verwijderen van de Amerikaanse kernbommen [10].

In een serieus debat over het nucleaire beleid van de NAVO moeten drie zaken aan de orde komen. Ten eerste de erkenning van de aanwezigheid van Amerikaanse kernwapens op Europese, waaronder Nederlandse, bodem. Officieel erkent noch bevestigt de NAVO die aanwezigheid. Ten tweede de verwijdering van die kernbommen, zoals nu al door de Duitse minister van Buitenlandse Zaken is bepleit. Ten derde moet de nucleaire doctrine zelf aan de orde komen aangezien die onderdeel is van de militaire strategie van de NAVO. Onlosmakelijk verbonden met de nucleaire doctrine is het Europese deel van het Amerikaanse raketschild. Dit programma is niet stopgezet door de nieuwe Amerikaanse regering, maar heeft verstrekkende implicaties voor de militaire doctrine van het bondgenootschap. Dat wordt ook erkend door het besluit van de NAVO-raad [11]. waarin de vestiging van de raketschildinstallaties wordt goedgekeurd. De combinatie van nucleaire slagkracht en raketschild creëert een nieuwe situatie die door Rusland als potentieel bijzonder bedreigend wordt gezien.

Energiepolitiek

De energietekorten die verwacht worden in de nabije toekomst vormen een onderdeel van menig NAVO-oorlogscenario. Dat wordt nog eens benadrukt door de jaarlijks terugkerende crises in de gastoevoer vanuit Rusland naar Europa. Het gevaar dreigt dat een ‘oplossing’ voor deze energiecrises wordt gezien in het gewapenderhand veiligstellen van de toevoer van olie en gas leveranties. In laatste instantie bestaan er echter geen militaire oplossingen voor deze cruciale kwestie. De relatie van de NAVO met Rusland en andere energieleveranciers moet gebaseerd zijn op handelspolitieke afspraken, niet op een met geweld afgedwongen gunstige grondstoffentoevoer. De toegenomen aandacht in de NAVO voor de beveiliging van de energietransportroutes draagt het risico in zich dat militaire oplossingen voor dit soort zaken als vanzelfsprekend worden beschouwd.

Het gevaar van militarisering van de handelspolitiek en diplomatie strekt zich ook uit naar de relatie tussen de NAVO en de EU. Dat is een logisch gevolg van het dubbellidmaatschap van veel Europese landen. Waar de EU lange tijd werd gezien als een handelspolitiek machtsblok, dat grotendeels afzag van de inzet van militaire middelen, werd meer recentelijk de richting ingeslagen van militarisering van de EU. Daarbij worden afspraken gemaakt tussen beide organisaties over de manier waarop ze hun invloed kunnen aanwenden. De invloed van de meer neutraal georiënteerde EU- lidstaten, zoals Zweden en Ierland, dreigt door de recente ontwikkelingen in de Europese politiek tenietgedaan te worden. Dat komt tot uiting in het veiligheidsbeleid verbonden aan het Verdrag van Lissabon en de beschikbaarstelling van Europese battle groups voor militaire interventie. De trans-Atlantische coördinatie tussen de EU en de VS militariseert sluipenderwijs de traditionele EU-diplomatie.

Interactie tussen NAVO, EU en VS.

De bevelsstructuren van de NAVO ondermijnen de Europese belangen en kunnen ongewenste ontwikkelingen stimuleren. Dat komt door de ingebouwde Amerikaanse invloed die door de parallelle bevelsstructuur wordt gegarandeerd. De militaire opperbevelhebber is altijd een Amerikaan, die ook het bevel voert over de Amerikaanse strijdkrachten in Europa en omgeving. In Afghanistan lopen twee operaties, de door de Amerikanen geleide oorlogsmissie van Operation Enduring Freedom en de opbouwmissie van ISAF, door elkaar. Ze zijn theoretisch te onderscheiden maar in de praktijk wordt door de deelnemers aan beide een gecoördineerde ‘contraguerrilla’- oorlog gevoerd, waarbij de Amerikaanse invloed overweldigend is. De recente toename van Amerikaanse troepen en de wijzigingen in de ISAF bevelsstructuur versterken deze ontwikkeling.

Het bondgenootschap kan ook worden ondermijnd door bilaterale afspraken. Een voorbeeld daarvan was de besluitvorming over het Europese deel van het Amerikaanse raketschild waarbij afzonderlijke afspraken werden gemaakt tussen de VS, Polen en Tsjechië. Ondanks de evidente en vergaande gevolgen voor de Europese veiligheid bleef de EU afzijdig en keurde de NAVO de overeenkomsten achteraf goed. Vanzelfsprekend hadden alle Europese lidstaten vooraf moeten deelnemen aan de besluitvorming.

Traditioneel bestaan er twee stromingen in de Europese veiligheidspolitiek: de Atlantische, vooral voorgestaan door het Verenigd Koninkrijk, Nederland en de Oost-Europese lidstaten, met daartegenover de Continentale strategie van Frankrijk en in mindere mate Duitsland, voor wie de uitbouw van een zelfstandige Europese macht vanzelfsprekend is. De recente stappen van Frankrijk in de richting van de NAVO symboliseren de handhaving van de trans-Atlantische banden, met dien verstande dat de Amerikaanse politieke rol verzwakt is. Het is dan ook een stap naar een verdergaande vorm van militaire samenwerking die onwenselijk is. EU en NAVO moeten immers niet twee kanten van eenzelfde beleid worden, waarbij ‘veiligheid’ wordt gelijk gesteld aan militaire overheersing door een trans-Atlantisch blok. Een verdere militarisering van het Europese buitenland beleid door nauwe samenwerking met de NAVO, is ongewenst. Een dergelijke ontwikkeling zou de grondslagen van de VN ondermijnen.

Gedeelde veiligheid

De noodzaak van een nieuwe veiligheidsarchitectuur overstijgt het belang van de herijking van het NAVO-beleid. Daarin moet het mandaat om internationaal in te grijpen, centraal staan. De vanzelfsprekende militarisering van het buitenland beleid onder invloed van de VS moet worden tegengegaan. Dat kan deels door de afschaffing van ‘coalities van gewilligen’ die immers het bondgenootschap per definitie ondermijnen. De grote druk om deel te nemen aan militaire operaties, die worden bedacht door de grootste NAVO-lidstaten moet worden weerstaan. In plaats daarvan moet worden vastgehouden aan de rol van de Veiligheidsraad in het nemen van besluiten over oorlog en vrede.

Daarbij is het zinvol om een dialoog met Rusland aan te gaan over een nieuwe veiligheidsstructuur voor Europa. Niet noodzakelijkerwijs in de door Rusland gewenste zin, maar misschien wel in die richting. Er zijn door Rusland hiervoor herhaaldelijk voorstellen gedaan die deel zouden moeten uitmaken van het debat over het Strategisch Concept. Met zijn afwijzende geluiden begin dit jaar heeft het bondgenootschap zichzelf geen goede dienst bewezen [12].

De modieuze nadruk op militaire oplossingen, zij het gecamoufleerd met termen zoals ‘opbouwmissie’ of ‘alomvattende aanpak’, dreigt een centraal axioma van de internationale politiek te verhullen: namelijk dat onderhandelingen centraal moeten staan, uiteraard binnen heldere grenzen. Het Handvest van de Verenigde Naties kan opnieuw een leidraad zijn bij het maken van afspraken over veiligheid. Hernieuwde bevestiging, door alle landen van de wereld, van de afspraak dat het geweldsmonopolie niet bij individuele lidstaten noch bij militaire allianties ligt maar slechts bij de Verenigde Naties, kan de aanzet zijn om oude tegenstellingen te overwinnen en nieuwe samenwerking mogelijk te maken. Uiteindelijk is de enige echte veiligheid gedeelde veiligheid.

Drs. H. van Bommel is woordvoerder buitenlandse en Europese zaken van de SP-Tweede Kamerfractie Drs. K. Koster is verbonden aan het Wetenschappelijk Bureau van de SP, gespecialiseerd in buitenlandse politiek en veiligheidsvraagstukken