Proliferatie en het VS-India verdrag
Volgens prominente Amerikaanse politici is nucleaire ontwapening niet een luxe maar een noodzaak. Ze schreven een opiniestuk in de Wall Street Journal[1] waar gepleit wordt voor daadwerkelijke stappen naar nucleaire ontwapening. Met die boodschap zullen velen het in principe eens zijn. De vraag is alleen welke weg gevolgd moet worden om het te bereiken. Er zijn immers nog steeds duizenden kernwapens operationeel en het vreedzame gebruik van de nucleaire technologie waar de ondertekenaars voorstanders van zijn is op zichzelf een proliferatie gevaar. Dat blijkt uit de moeizame onderhandelingen over het nucleaire verdrag tussen India en de Verenigde Staten, dat het mogelijk moet maken voor dat land om haar nucleaire industrie uit te bouwen terwijl tegelijkertijd geen steun wordt gegeven aan de nucleaire strijdkrachten van dat land. Een moeilijk, zo niet onmogelijk doel.
Proliferatiegevaar Het Non-Proliferatie Verdrag (NPV) loopt gevaar. Die mening wordt algemeen gedeeld. De laatste toetsingsconferentie, in 2005, liep uit op een mislukking, men kon het zelfs niet eens worden over de slotverklaring. De bijeenkomst mislukte omdat in laatste instantie de kernwapenstaten, onder leiding van de Amerikaanse unilaterale diplomatie, geen reële stappen in de richting van nucleaire ontwapening wilden ondernemen. Zelfs de steun voor een eerder aangenomen programma van zulke tussenstappen, de zogenaamde 13 steps , werd op losse schroeven gezet. Door die onwrikbaarheid werd de mogelijkheid om de afspraken voor ontwapening en non-proliferatie op basis van een brede politieke consensus aan te scherpen, getorpedeerd.
Al lang voor deze gebeurtenissen werd de inwerkingtreding van het alomvattende nucleaire teststopverdrag (uit 1996) tot stilstand gebracht door de weigering van onder andere de VS en China om het verdrag te ratificeren.
Ten grondslag aan deze mislukkingen lag hetzelfde wantrouwen tussen de kernwapenstaten en de rest van de wereld. In het NPV was immers geregeld dat de vijf erkende nucleaire mogendheden (China, Frankrijk, Rusland, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten) in overeenstemming met artikel VI van het verdrag serieuze stappen naar nucleaire ontwapening zouden doen. In werkelijkheid houden allen vast aan substantiële nucleaire strijdkrachten voor de voorzienbare toekomst. Dat stemt de niet-kernwapenstaten bijzonder ongelukkig. De meesten hebben zich immers aan de bepalingen van het verdrag gehouden, waarvan de belangrijkste was het afstand doen van de militaire toepassing van kernenergie. Daarop werd met wisselend succes toegezien door het al in de vijftiger jaren ingestelde International Atoomagentschap. Tegelijkertijd maakte men volop gebruik van artikel IV, dat de toegang tot nucleaire technologie garandeerde. Drie landen vielen steeds buiten het verdrag: India, Pakistan en Israël. Ze weigerden ondertekening en bouwden hun eigen kernwapens. Daar kwam aan het begin van deze eeuw ook NPV-lid Noord Korea bij, dat in april 2003 uit het verdrag stapte[2].
De risico's van de proliferatie van kernwapentechnologie hadden tot gevolg dat de kernwapenstaten in hun ontwapeningsvoorstellen vooral deze gevaren gingen benadrukken. Hoe kon men verhinderen dat ondertekenaars van het verdrag alle noodzakelijke technologie aanschaften, het verdrag in overeenstemming met artikel X opzegden en hun eigen bom gingen bouwen? Vanouds was er in de nucleaire kwestie sprake van een immanente tegenspraak. Die was vanaf het begin aanwezig in het Internationale Atoomagentschap (IAEA), opgericht om het gebruik van nucleaire technologie voor vreedzame doeleinden te bevorderen. Tegelijkertijd werd het geacht te controleren door middel van inspecties of de geleverde technologie niet voor militaire doeleinden werd gebruikt.
De opgestelde regels werden lang niet altijd nageleefd. Zo werd de nucleaire industrie van alle drie informele kernwapenstaten (Israel, India en Pakistan) die de basis vormde voor hun kernwapen arsenalen ontwikkeld met behulp van een aantal geïndustrialiseerde landen. Het ging hier om officieel gesanctioneerde leveranties, zoals door Canada aan India[3] en Frankrijk en de Verenigde Staten aan Israel.[4] Bekender is het ilegale werk van de atoomspion Khan die vanuit Nederland nucleaire kennis meenam naar Pakistan.[5]
Na afloop van de Koude Oorlog in 1990 verschoof de nadruk van het internationale beleid van nucleaire ontwapening naar het verhinderen van de verspreiding van technologie voor massavernietigingswapens. De regels voor inspectie door het IAEA werden vanwege ernstige gebreken aangescherpt door middel van een ‘additioneel inspectieprotocol' (dat nog lang niet overal wordt toegepast). Na de aanslagen van 2001 kwamen ook verscherpte maatregelen tegen mogelijke proliferatie van massavernietigingswapens via zogeheten ‘niet-staat gebonden acteuren' tot stand. In 2004 werd Veiligheidsraad resolutie 1540 aangenomen om onder andere wetgeving tegen zulke proliferatie verplicht te stellen[6]
De kernwapenstaten en hun bondgenoten namen nog verdergaande stappen, die niet door het ontwapeningsproces van de verschillende internationale gremia tot stand waren gekomen. Nederland richtte zich op de draagsystemen van wapens door ontwerp van een int ernationale Gedragscode tegen Ballistische Raketproliferatie (ICOC)[7] Dit trad eind 2002 in werking.
Door de VS werd in 2003 het Proliferation Security Initiative opgericht een informeel samenwerkingsverband van vooral westerse landen en hun bondgenoten om technologie geschikt voor massavernietigingswapens, te onderscheppen.
De Nuclear Suppliers Group, opgericht in reactie op de Indiase atoomproef van 1974, is een samenwerkingsverband van alle landen die nucleaire technologie kunnen leveren. Daar werden regels opgesteld en lijsten aangelegd van technologie onderhavig aan strikte export controle. Ze vergadert regelmatig om de naleving van de regels te bespreken.[8]
De Verenigde Staten handelden daarnaast unilateraal, buiten de internationale wetgeving om. Kern van dit beleid was de Amerikaanse pre-emptive doctrine van 2002 (National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction[9]) Deze doctrine legt de nadruk op preventief oorlog voeren, eventueel met de inzet van kernwapens, tegen landen die dreigen massavernietigingswapens te ontwikkelen. Daarmee werd de rationale ontwikkeld voor het voeren van aanvalsoorlogen, zoals daadwerkelijk geschiedde tegen Irak in 2003. Met deze stap werd de monopoliepositie van de gevestigde kernwapenstaten benadrukt. Bovendien gold voor een deel van de boven genoemde internationale verdragen dat ze vooral gedragen werden door de geïndustrialiseerde, meest westerse staten. Dat betekent dat uitvoering van deze afspraken al snel het karakter kreeg van een confrontatie tussen een nucleaire elite en de landen die afhankelijk zijn van hun nucleaire leveranties.
Het VS-India verdrag (“123 verdrag”) Een belangrijk en actueel voorbeeld van de problemen die samenhangen met de proliferatie kwestie is het VS-India verdrag voor nucleaire samenwerking, waarover in 2005 een voorlopige overeenkomst tot stand kwam. In augustus 2007 ondertekenden de twee landen na intensieve onderhandelingen de definitieve overeenkomst voor coöperatie tussen de twee regeringen aangaande het vreedzame gebruik van kernenergie, het zogenaamde 123 Agreement.[10]
Deze ondertekening markeerde het begin van een langdurig ratificatieproces dat bij dit schrijven nog lang niet beëindigd is. De rede hiervoor lag besloten in de uitzonderlijke nucleaire status van India: een de facto kernwapenstaat die niet als zodanig gedefinieerd is. In de onderhandelingen over het Non-Proliferatie Verdrag (NPV) werden immers slechts die landen die per 1 januari 1967 in het bezit waren van kernwapens en een kernproef hadden gedaan, gedefinieerd als kernwapenstaten.
De niet-ondertekenaars die toch kernwapenstaat zijn (India, Pakistan en Israel) vallen dus in een schemergebied. India begon direct na de onafhankelijkheid in 1947 met de ontwikkeling van een zelfstandige nucleaire industrie en heeft sinds haar eerste kernproef in 1974 de beschikking over nucleaire slagkracht. Dat werd in 1998 bevestigd door een nieuwe reeks kernproeven. Binnen een paar weken voerde Pakistan ook kernproeven uit; daarmee was de regionale kernwapenwedloop een feit.
Een permanent probleem voor India was de beperkte beschikking over nucleaire technologie en grondstoffen. De eigen voorraden van nucleaire brandstof voldoen niet voor de handhaving van de kernwapenstrijdmacht en de geplande uitbouw van de nucleaire industrie. Daartoe is de import van zowel nucleaire technologie als brandstof noodzakelijk. Maar die aanlevering is onderhavig aan strenge internationale regels waarop wordt toegezien door de boven genoemde Nuclear Suppliers Group[11] waarvan alle producenten van nucleaire technologie lid zijn. Deze groepering, die zijn besluiten over exportrichtlijnen op unanieme basis neemt, moet het VS-India verdrag goedkeuren. Dat kan alleen door een uitzonderingspositie toe te kennen aan het verdrag, zoals de Amerikaanse regering verzocht heeft, maar daarvoor is minimaal een waarborgenovereenkomst noodzakelijk, af te sluiten door India met het International Atoomagentschap.
Als de Nuclear Suppliers Group akkoord gaat wordt een niet-ondertekenaar van het NPV in feite erkend als kernwapenstaat. Daarmee wordt ‘slecht gedrag' beloond. Terwijl immers de rest van de wereld zich grotendeels houdt aan de bepalingen van het NPV, wordt nu toegestaan dat een land dat het NPV afwees ook nog eens haar nucleaire industrie mag uitbreiden. Dat staat in schril contrast met de behandeling van bijvoorbeeld NPV lid Iran, waarvan het nucleaire programma ter discussie staat omdat er verdenkingen bestaan over een mogelijk kernwapenprogramma.
Maar er is een praktischer argument tegen het 123-verdrag: de geleverde technologie en materiaal zouden indirect gebruikt kunnen worden om het kernwapenprogramma te ondersteunen. Zo zou geleverde nucleaire brandstof voor het door de IAEA gecontroleerde civiele programma, de eigen voorraad uranium vrijmaken voor het kernwapenarsenaal.
Een ander bezwaar betrof de gevolgen voor het verdrag van een eventuele nieuwe atoomproef door India. India wenst een gegarandeerde aanvoer van nucleaire brandstof, en de optie om eventueel een kernproef te houden. Dit zou mogelijk zijn door de scheiding die is afgesproken in het verdrag tussen het militaire deel van de Indiase nucleaire infrastructuur, en het civiele.
Het civiele deel is onderhavig aan inspectie door het IAEA en het militaire niet. Over de waarborgenovereenkomst waarin dit wordt geregeld kwamen het IAEA en India pas in maart tot overeenstemming. Eenmaal goedgekeurd door de bestuursraad van de IAEA kan het door naar de NSG vergadering die een uitzondering op haar regels voor de export van nucleaire technologie moet toestaan. Daarin wordt namelijk een alomvattende waarborgovereenkomst voorgeschreven, dat wil in dit geval zeggen toegang tot het militaire deel van het Indiase nucleaire programma. Voor de Nederlandse politiek is de NSG interessant, omdat Nederland lid is van dat beraad en dus de uitzonderingsbepaling voor India moet goedkeuren.
Voordat de waarborgenovereenkomst aan de IAEA bestuursraad wordt voorgelegd, moet echter de Indiase politiek het eens zien te worden over het verdrag. Bij het ter perse gaan was dit nog steeds onduidelijk: de Left, een samenwerkingsverband van linkse partijen die garant staat voor een regeringsmeerderheid in het parlement, heeft in het openbaar verklaard dat ze niet akkoord gaat met het verdrag, evenals de oppositionele BJP. Sommige Indiase commentatoren denken echter dat een minderheidsregering de kwestie verder kan brengen: dat wil zeggen, men zal doorzetten via de bestuursraad van het IAEA en de NSG ook als de Left haar steun aan de regering intrekt.
Omdat na de goedkeuring door de NSG het Amerikaanse Congres ook nog haar uiteindelijke goedkeuring moet geven, heeft de Amerikaanse regering herhaaldelijk aangedrongen op haast. Anders bestaat er een goede kans dat het verdrag deel gaat uitmaken van de campagne voor de komende presidentsverkiezingen. Een ander cruciaal element wordt gevormd door de onderhandelingen met Iran en Pakistan, voor de bouw van een gas pijpleiding die een alternatieve energiebron vormt voor de beoogde uitbouw van de nucleaire sector. De Amerikaanse wetgeving die het 123 verdrag mogelijk maakt, verbood juist zulke contracten met Iran. Dat is een voorwaarde die voor de Indiase regering onacceptabel is.[12]
De Nederlandse positie De Nederlandse regering heeft zich tot op de vlakte gehouden over het VS-India verdrag. In antwoord op vragen van Kamerleden Harry van Bommel en Krista van Velzen[13] erkende minister Verhagen dat door het verdrag India haar eigen beperkte voorraad uranium vrij kon maken voor de bouw van kernwapens. Toch meende hij dat er geen sprake is van kernwapenproliferatie. De regering verklaarde ook dat ze zowel toetreding van India tot het nucleaire teststopverdrag als een moratorium op de productie van splijtstoffen had bepleit. Dit waren echter geen voorwaarden voor de positiebepaling van Nederland in de NSG. De waarborgenovereenkomst tussen India en de IAEA zou bestudeerd worden door de minister, die ook beloofde dat hij de Kamer daarover zou informeren.[14] Over de overige bezwaren die door Amerikaanse deskundigen naar voren zijn gebracht, waaronder het uitsluiten van de mogelijkheid dat India op grond van het VS-India verdrag een nucleaire brandstof reserve kon aanleggen of eventuele strafmaatregelen na een nieuwe kernproef, liet de minster zich niet uit.[15] Duidelijk is wel, wil de Kamer nog een rol van betekenis spelen, dat de inhoud van de waarborgenovereenkomst tussen de IAEA en India bekend moet worden gemaakt ruim voordat de Nuclear Suppliers Group erover vergadert.
In de NSG is er zeker meer oppositie te verwachten. Nieuw Zeeland en andere leden zouden ook aarzelen en een reeks eisen willen verbinden aan een uitzonderingsbepaling. Daaronder zouden vallen ondertekening van het nucleair teststop verdrag en ondersteuning van een verdrag om de productie van splijtstof te verbieden.[16]
Internationaal beheerde nucleaire brandstofvoorraden De relatie tussen kernenergie voor vreedzame en militaire doeleinden die de achtergrond vormt voor de boven beschreven ontwikkelingen, is van cruciaal belang. Aangezien artikel IV van het NPV alle ondertekenaars onbeperkte toegang geeft tot nucleaire technologie betekent dit tegelijkertijd dat zij ook in principe de mogelijkheid hebben om deze technologie voor de bouw van een kernwapen aan te wenden. Dat is het geval als men een uraniumverrijkinginstallatie bezit zoals bijvoorbeeld Brazilië of Iran. De uranium die via een tussenstap in de installatie wordt verrijkt kan zowel voor vreedzaam gebruik (laag verrijkt) als geschikt voor een kernwapen (hoogverrijkt) worden gemaakt. De waarborgenovereenkomsten van het IAEA zijn bedoelt om onder andere deze verrijkingsprocessen te controleren. Dit laat echter de boven al genoemde mogelijkheid open voor een land om eerst zijn nucleaire technologie te ontwikkelen en vervolgens uit het verdrag te stappen en een kernbom te maken. De voorstellen van directeur Al Baradei en vele andere[17] beogen het creëren van een internationaal beheerde verrijkingsinstallatie die de levering van uranium voor vreedzame doeleinden moet garanderen. Nederland, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk hebben daarin een gunstige uitgangspositie, aangezien ze mede eigenaar zijn van een bestaande hoogwaardige verrijkingsinstallatie: Urenco. Het is commercieel aantrekkelijk voor deze onderneming om de rol (mede)te vervullen van gecentraliseerde en internationaal erkende brandstof leverancier. Daartoe werd najaar 2007 door deze drie landen een aanbod gedaan aan het IAEA.[18] Er zijn daarbij echter wel enige haken en ogen: de ondertekenaars van het NPV zijn bijzonder gevoelig over de rechten die hen op grond van artikel IV zijn toegekend. De prikkelige opstelling van Iran over haar verrijkingscapaciteit is beslist geen uitzondering. Het gevoelige punt zit dan ook in de garanties die de gastlanden geven om brandstof te blijven leveren, ook als er bijvoorbeeld politieke druk wordt uitgeoefend om leveranties te staken. Aangezien het ondenkbaar is dat welke internationale instituut dan ook zich kan onttrekken aan zulke politieke druk, zullen de verschillende voorstellen onderwerp blijven van intensieve onderhandelingen. Het is immers niet denkbeeldig dat de internationale nucleaire brandstof voorziening een politiek machtsinstrument wordt, beheerst door de kernwapenstaten en hun bondgenoten. De ontwikkeling van de Amerikaanse Global Nuclear Energy Partnership (GNEP) kan ook die kant uitgaan.[19]
Naar een kernwapenvrij wereld? Goedkeuring van het bestaande verdrag door in te stemmen met een uitzonderingspositie voor India, zou een bijzonder slecht signaal afgeven aan de wereld. Nederland beoogt immers wat betreft nucleaire ontwapening voorop te lopen in het diplomatieke circuit. Minister Verhagen verklaarde nog recentelijk zijn steun voor nucleaire ontwapening.[20] Die steun kan hij invullen door praktische maatregelen: niet alleen door alleen door oppositie te voeren tegen de goedkeuring vanuit de Nuclear Suppliers Group voor het VS-India verdrag maar ook met betrekking tot de NAVO kernwapentaak die nog steeds door de Koninklijke Luchtmacht vanuit vliegbasis Volkel wordt uitgevoerd.[21]