Laat het collectieve voorzieningen blijven (heten)
De zogeheten non-profitsector omvat zeer uiteenlopende activiteiten. De sector is groot doordat een drietal voorzieningen – onderwijs, zorg en welzijn – voor veel werkgelegenheid zorgen en er veel geld in omgaat. Het zijn voorzieningen die in meerdere of mindere mate door de overheid of door de 'markt' worden verzorgd. Dit blijkt uit de sterk uiteenlopende situaties tussen verschillende landen.
Hierin ligt een wezenlijk onderscheid met ideële organisaties, die zich bezighouden met respectievelijk levens- en maatschappijbeschouwing, politiek, belangen, gezelligheid en recreatie in verenigingen van amateurs. Een kerk kon vroeger staatskerk zijn, maar dit had geen economische reden. Een religieuze groepering kan een onderneming lijken met steenrijke leiders, maar ze concurreert nimmer op prijs. Nog sterker geldt dit voor politieke partijen en belangenorganisaties.
Ideële organisaties kunnen wel rijk zijn door contributies, giften en de verkoop van materiaal, maar dat is niet het primaire doel. Het gaat vooral om organisaties van gelijkgezinden. Dit kan men moeilijk zeggen van onderwijs, zorg en welzijn. In de Nederlandse traditie heeft de verzuiling wel een aanzienlijke rol gespeeld bij de opkomst en verbreiding van de non-profit instellingen, maar het was geen noodzaak, zoals een vergelijking met andere landen en de latere ontzuiling leert. Het is daarom niet erg zinvol de gemeenschappelijke aspecten met andere voorzieningen sterk te benadrukken. De verschillen zijn te groot. Deze tekst beperkt zich daarom tot een beschouwing over onderwijs, zorg en welzijn.
Socialistische traditie In de socialistische traditie zijn er altijd veel bezwaren geweest tegen private instellingen van onderwijs, zorg en welzijn. De voorkeur werd gegeven aan een publieke voorziening omdat dan de toegang voor iedereen het best gewaarborgd kon worden. Niettemin bestond er in beginsel sympathie voor vormen van zelfbestuur, vergelijkbaar met die voor productiecoöperaties. In de praktijk bleek zelfbestuur nog geen democratie in te houden, daar de instellingen veelal autoritair werden geleid. Bovendien kon in publieke instellingen ook ruimte gemaakt worden voor medezeggenschap van personeel en consumenten. De reëel bestaande private instellingen waren vooral een bron van ongenoegen omdat de ideële uitgangspunten selectie mogelijk maakten op de toestroom van personeel en - in mindere mate - van leerlingen, zieken en hulpbehoevenden. Bij dure privaat gefinancierde instellingen wordt de selectie mogelijk gemaakt door de hoge prijs voor toelating. Een actuele ontwikkeling is de groei van 'zwarte' scholen in het openbaar onderwijs.
De private organisatie is vooral de vurige wens geweest van religieuze stromingen. Onderwijs, zorg en welzijn zijn voorzieningen die een grote invloed hebben op de beleving van het leven en de maatschappij. Het gaat om meer dan om consumptie. Bij onderwijs zijn vorming en visie op de samenleving belangrijke ingrediënten. Bij de gezondheidszorg speelde de geestelijke verzorging mee bij de opvang van zieken. Welzijn houdt vooral opvang in van zwakkeren in de samenleving; elites hebben het niet nodig. Het gemeenschappelijke punt is de integratie van mensen in de reële samenleving met zijn structurele ongelijkheden en concurrerende levensbeschouwingen. De opkomst van het bijzonder onderwijs in de 19e eeuw was mede een reactie op een intolerant seculier liberalisme. Bij de armenzorg speelde zeker ook het winnen van zieltjes en sociale controle. De sociale controle en godsdienstbeleving spelen nu ook bij de opkomst van islamitische scholen.
Dit ligt duidelijk anders in de goederenvoorziening. Een wasmiddel is een wasmiddel, of het nou door een protestantse, katholieke of ongelovige producent wordt geleverd. Er was lange tijd wel sprake van een zekere ideëel en politiek geïnspireerde winkelnering, maar met de schaalvergroting van bedrijven kon dit niet stand houden. Het komt nog wel voor in besloten gemeenschappen, of bij religieuze voedselvoorschriften.
Onderwijs, zorg en welzijn worden tegenwoordig wel "producten" genoemd, maar dit tekent meer de huidige tijdgeest dan het wezen van de voorzieningen. De verschillen worden ondergeschikt verklaard ten opzichte van de gemeenschappelijke aspecten. De commercieel geïnspireerde naamgeving duidt op een verschraling van de voorzieningen en een technocratisch maatschappijbeeld.
De sociale aspecten van onderwijs, zorg en welzijn zijn echter minstens zo belangrijk als de mogelijkheid van individuele 'consumptie'. De voorzieningen waren vanouds te kostbaar in verhouding tot de koopkracht van grote groepen van de bevolking. De elites waren tot op zekere hoogte bereid in de voorzieningen te investeren omdat ze er zelf belang bij hadden. De bekostiging kan via verschillende wegen plaats vinden: via overheden (met belastingen), via een religieus genootschap en via seculiere filantropie. Welke weg gekozen wordt hangt af van de onderlinge verdeeldheid van de elites en de machtsverhoudingen ter plaatse. De keuze is niet primair ideëel geïnspireerd, al wordt het gewoonlijk zo gebracht, maar machtspolitiek.
Verzuiling Nederland kent een lange geschiedenis van grote verdeeldheid tussen elites. De economische ontwikkeling nodigde lange tijd niet uit tot een sterk centraal gezag en de religieuze verdeeldheid - met slechts twee grote hoofdstromingen en een invloedrijke seculiere stroming - bevorderde de latere verzuiling. De 17e en 18e eeuw kennen nog een veelsoortigheid van initiatieven. Zowel rijke particulieren als kerkelijke elites, standsorganisaties en gemeentebesturen konden iets opzetten.
De verzuiling slaat pas echt toe als de industrialisering op gang komt. In het kielzog daarvan zien we nieuwe armoede, nieuwe behoeften aan scholing, nieuwe technieken voor genezing en bovenal een nieuwe concurrerende maatschappijvisie. De noodzakelijk geachte groei aan voorzieningen kost echter zoveel dat de overheid steeds meer moet bijspringen, of - bij zorg - een collectieve omslag via premies moet afdwingen. (Aan de wieg stond de sociale strijd. Het verschil met belastingheffing ligt voor personen voornamelijk in een beperking van de betalingsplicht tot een bepaald inkomensniveau en in een niet-progressieve heffing.) We hebben daardoor de eigenaardige hybride structuur gekregen van een omvangrijke privaat georganiseerde sector met een grotendeels publieke bekostiging.
In de loop van de jaren 80 van de 20e eeuw is de bekostiging van onderwijs, zorg en welzijn door achtereenvolgende regeringen als een economisch probleem voorgesteld. In werkelijkheid gaat het om en sociaal-politiek probleem. De groei van de arbeidsproductiviteit biedt in het algemeen ruimte voor een verdere groei van de middelen. Het is een kwestie van keuze in welke middelen voor de samenleving geïnvesteerd wordt. Maar de rauwe sociale werkelijkheid is dat er grote verschillen in belangen zijn tussen de rijkere lagen van de bevolking en de armere.
De rijkere lagen willen bij de teruglopende conjunctuur geen stap terug doen en hebben de macht om te beslissen over de richting van de investeringen. [Meer casino's of meer ziekenhuizen, meer luxe jachten en jachthavens of meer scholen bijvoorbeeld.] Met hun (kapitaal)bezit kan de rest van de bevolking als het ware gegijzeld worden. Het is bij de heersende politieke partijen niet de gewoonte - ook niet meer bij de PvdA - de rauwe werkelijkheid openlijk te benoemen. Het is de gewoonte de zaak te rechtvaardigen met een economisch klinkende ideologie.
De welzijnssector is grotendeels weggevaagd. Bij het onderwijs kon vooral in het tertiaire gedeelte gehakt worden omdat hiervoor geen leerplicht bestaat. Bij zorg is ook veel teloor gegaan. Niettemin is het moeilijker om grootscheeps te bezuinigen omdat de gevolgen veel directer in het oog springen. Gezondheid is gevoelige zaak.
De oplossing is gezocht in beperkingen van de capaciteit en verhoging van de zakelijke werkdruk met voorlopig nog behoud van het gelijkheidsbeginsel in de toegang. Het gevolg is een rigide, veelal bureaucratische regelgeving, groeiende wachtlijsten en mensonterende stopwatchzorg en dito opvang van bejaarden in verpleeghuizen. Tegen deze achtergrond is de wens gegroeid om meer aan de 'markt' over te laten, met name bij degenen die nu op hun beurt moeten wachten of een luxere zorg willen. In feite gaat het om commercialisering, want een vrije keus van consumenten en particulier initiatief bestaan ook buiten de commerciële wereld.
Bekostiging Het langdurige bestaan van non-profit instellingen laat reeds zien dat winst maken lange tijd geen noodzakelijke voorwaarde was voor hun voortbestaan. Ook overheidsbemoeienis was niet per se noodzakelijk als de bekostiging geen probleem was. Er zijn wel rijksinspecties gekomen om de kwaliteit te controleren, maar dit is geen bijzonderheid, daar voor het bedrijfsleven ook inspecties werden ingesteld. De kwaliteit van de voorzieningen wordt sterk bepaald door de toewijding van het personeel. De toewijding maakt het mogelijk extra werk te verzetten zonder er voor betaald te hoeven worden. Bij leerkrachten bijvoorbeeld die iets extra's doen om het leuk te maken op de school.
De bekostiging werd natuurlijk wel een probleem toen de voorzieningen niet meer voorbehouden waren aan koopkrachtige elites maar een volksvoorziening moesten worden. De voorzieningen zijn in het verleden in verschillende golven uitgebreid. De sociale strijd en politieke krachtsverhoudingen speelden daarbij een belangrijke rol. Zelfs op wereldschaal, zo blijkt uit de reactie in het Westen op de Sputnikshock (1957). De vrees bij de Sovjet-Unie achterop te raken leidde tot extra investeringen in het hoger onderwijs en in studiebeurzen.
De laatste grote uitbreiding dateert uit de jaren 60 en beginjaren 70 in de 20e eeuw. Er was toen een groot vertrouwen dat de conjunctuurgolven uit het verleden min of meer waren bedwongen. Toen dit niet het geval bleek te zijn brak de machtsstrijd weer uit over de prioriteiten in de samenleving. Het ging in de jaren 80 en 90 vooral om de limitering van de toegang. In de laatste jaren gaat de strijd om het gelijkheidsbeginsel in de toegang. De middelen om de gelijkheid te ondergraven zijn privatisering en commerciële marktwerking. Dan kan het recht van de sterkste weer zijn werk doen.
De bezuinigingen van de overheid leiden tot groeiende verschillen in de kwaliteit van de instellingen. Er moeten andere inkomsten gezocht worden. Dat kan bij de gebruikers, door hogere prijzen, extra schoolgelden en dergelijke, die armere milieus niet goed op kunnen brengen. Of door voorrang te geven aan bedrijven die onderwijs en zorg tegen een aantrekkelijke prijs inkopen bij een instelling. Het kan ook met sponsoring en filantropie, waarvan vooral instellingen zullen profiteren die zich op rijkere milieus richten en instellingen die zich vriendelijk opstellen tegenover de bestaande ongelijkheden of zich levensbeschouwelijk intolerant opstellen. Een dergelijke ontwikkeling kan ook plaats vinden als onderwijs, zorg en welzijn nog grotendeels op non-profit basis blijven ingericht. De private rechtsvorm biedt ten principale ruimte voor een dergelijke ontwikkeling. Daarin ligt het grote verschil met de publieke rechtsvorm.
Democratisering De SP is sterk gekant tegen de commercialisering omdat het de bestaande sociale ongelijkheden nog verder zal verscherpen. In de vrije markt gaat het immers om koopkracht en marktmacht. Zij bepalen de ontwikkeling; niet academische fantasieën over concurrentie tussen gelijken en vrije keuze. De commercialisering zal ook niet tot goedkopere voorzieningen leiden. Dit kan men goed zien aan het hogere aandeel in het BBP van uitgaven voor gezondheidszorg in de Verenigde Staten, vergeleken met bijvoorbeeld Nederland, ondanks het ontbreken van voldoende toegang tot zorg voor de armste delen van de bevolking. De vrije markt genereert zo zijn eigen kosten: organisatorische versplintering, overbehandeling, marketing, winst en rente, topsalarissen.
Aan de andere kant heeft een regierol voor overheden weinig zin als de voordelen ervan niet tot gelding worden gebracht. De overheid kan meer voor de langere termijn plannen en het publieke belang voorop stellen. De publieke voorzieningen van zorg, onderwijs en welzijn moeten dan wel ruimhartig opgezet zijn. Ze moeten gezien worden als tekens van beschaving, waarvoor iedereen zich in moet zetten. De werknemers moeten weer plezier in hun werk krijgen. Niet alleen door betaling, maar vooral ook door weer ruimte te maken voor het menselijke aspect in de contacten met leerlingen, patiënten en hulpbehoevenden.
Daarmee zou overigens ook heel wat kosten bespaard kunnen worden: ziekte, WAO, criminaliteit. De bedrijfseconomische opvatting van efficiency is tot op heden erg kortzichtig gebleken omdat het menselijke aspect niet in de berekeningen is opgenomen. Wat niet calculeerbaar is bestaat niet, zo is het credo. Het is dus onzakelijk. Echte zakelijkheid zou uit moeten gaan van de realiteit. Dus dat het gaat om mensen die met mensen omgaan.
Veel non-profit instellingen hebben langzamerhand hun oorspronkelijke drijfveren verloren. Zowel de ontzuiling als de ontbinding van traditionele elites ondergraven de behoefte om autonoom te blijven. Tegelijkertijd is - via regelgeving en bekostiging - meer greep op de instellingen gekomen van de rijksoverheid, en dreigen nieuwe commerciële elites, die eraan willen verdienen, de ontwikkeling te gaan sturen. In de eerste plaats door aan te sturen op privatisering; in de tweede plaats door belanghebbende toeleveranciers en financiers (er gaat steeds meer geld om in de hulpmiddelen); in de derde plaats door grote afnemers (bedrijven die snel nieuwe arbeidskrachten behoeven of voorrang wensen bij het oplappen van hun zieken). De SP stelt daartegenover dat meer moet worden gedaan aan democratische controle.
De meeste instellingen dienen een lokale of regionale gemeenschap. De overheden op dit niveau zouden een belangrijke stem moeten hebben. Maar niet alleen overheden, ook het personeel en cliënten, of hun verwanten. De autonomie van de huidige instellingen is teveel autonomie van directies en raden van toezicht. De vroegere band met een levensbeschouwelijke gemeenschap raakt verloren, en daarmee ook een zekere controle uit die gemeenschap. De directieposten raken steeds meer bezet door beroepsbestuurders die op grote afstand staan van de werkvloer en gevangen zitten in de economische ideologie dat het gaat om het managen van een 'product'. In de raden van toezicht nemen grote zakenlui nogal eens een prominente plaats in. De fusiedrift uit het bedrijfsleven wordt nageaapt; en evenals in het bedrijfsleven leiden fusies bij zorg en onderwijs vaak tot een slechtere bedrijfsvoering.
De grootschaligheid leidt tot een vervreemding van het bestuur ten opzichte van de gemeenschap waarvoor de voorzieningen bedoeld zijn. Het is toch van den gekke dat een ziekenhuisdirectie kan besluiten tot opheffing van een locatie terwijl de lokale gemeenschap daar mordicus tegen is. Bij het middelbaar onderwijs is helaas al veel gefuseerd onder druk van de rijksoverheid. De frustraties en demotivering van het onderwijzend personeel zijn alom bekend. De vervreemding onder scholieren in de onderwijsfabrieken bevordert onverschilligheid en criminaliteit. Het ziekteverzuim is hoog. Hierbij speelt ook de wispelturige wijziging van vakken, vakkenpakketten en eindtermen.
Als de democratische controle van binnen en buiten goed geregeld is, is het wellicht niet meer zo belangrijk of een instelling juridisch gezien publiek of privaat is georganiseerd. Anders gezegd, als een instelling door de meest betrokkenen vooral gezien wordt als een instelling die de hele gemeenschap moet dienen valt een drijfveer weg om juridisch autonoom te willen zijn. Het particularisme van de verzuiling en het particularisme van de markt zijn dan overwonnen. Zover is het nog lang niet in de samenleving. De democratie in instellingen is vaak niet goed geregeld en de dienende functie staat onder druk van het bekrompen profijtbeginsel. De toekomst van non-profit instellingen hangt dus af van de visie op de waarde die men hecht aan onderwijs, zorg en welzijn voor de hele gemeenschap. Met het oog op de grote ongelijkheden in de samenleving moet er in elk geval een goede, voor iedereen toegankelijke publieke voorziening aanwezig zijn. Het onderwijs dient een open houding te hebben tegenover verschillende levensbeschouwingen in de samenleving. De overheid moet - met behoud van het recht op inspectie - vertrouwen hebben in de toewijding en de creativiteit van het personeel.
Falen Er wordt wel gesteld dat de overheid moest optreden omdat de 'vrije markt' niet in staat was voldoende in voorzieningen te voorzien. Althans vroeger. Dit wordt 'marktfalen' genoemd. Dit is een vreemde benadering van de werkelijkheid. Het vooronderstelt dat 'de markt' het doel heeft om in alle mogelijke behoeften te voorzien. Dit is niet zo. Een ondernemer heeft het doel om inkomsten te genereren om van te leven. In het kapitalisme vaak ook om steeds meer bezit op te hopen. Hij faalt alleen als hij verlies lijdt of zelfs failliet gaat. De rest is zijn zorg niet. Tenminste, niet als ondernemer; mogelijk wel als burger of christen of wat dan ook. Er bestaat dus geen marktfalen. Er bestaat wel een falen van ideologen die naïeve verwachtingen koesteren en daaruit theorieën destilleren.
In wezen geldt dit ook voor de overheid. Het begrip 'overheidsfalen' is evenzeer een ideologisch begrip. Een overheid kan in eerste instantie alleen 'falen' als een uitgesproken doelstelling niet wordt bereikt. Het is echter niet 'de' overheid die een doelstelling uitspreekt, maar een gekozen bestuur die op een gegeven ogenblik de overheid runt. In de kritiek op de overheid wordt dit punt onnoemelijk vaak buiten beschouwing gelaten. De problemen in de zorg worden bijvoorbeeld geweten aan de centralistische aanbodplanning zonder zich af te vragen welke politieke kringen om welke reden tot zo'n planning besloten hebben. De kritiek wordt daarmee a-politiek en technocratisch. Er wordt geen rekening gehouden met de politieke en economische tegenstellingen in de samenleving. Hetzelfde zien we in het onderwijs. Overheidsbesturen moeten vaak compromissen sluiten vanwege de tegenstellingen of vanwege uiteenlopende visies. Daar kunnen heel kromme compromissen tussen zitten. Er kan bij de uitvoering ook stil verzet zijn in de samenleving, en soms ook in ambtelijke diensten.
Bij het voorbeeld van de aanbodplanning ging het simpelweg om een bezuiniging en om de wil van bovenaf de distributie van middelen in detail te regelen. De gevolgen wijzen niet zozeer op een falen van de operatie, maar op het slagen ervan. De wachtlijsten zijn voor een groot deel een succes te noemen. Het was bedoeld om kosten te besparen. Het falen ligt meer in de kortzichtigheid van de techniek. Er werd veel verspild door de krampachtigheid in de toewijzing van middelen en verantwoording van het gebruik. Dit gaf ook extra veel wachtenden.
Dit wil niet zeggen dat men alles aan de overheid kan overlaten. Een centraal orgaan kan niet alles in detail overzien en regelen. Maar dit is geen vaststelling die specifiek voor de overheid geldt. Ook in private organisaties kan de fout worden gemaakt van teveel centralisme. Hetzelfde geldt voor de territoriumdrift van functionarissen of staven. De kritiek moet dan ook op het krampachtige centralisme worden gericht. Er was eigenlijk sprake van georganiseerd wantrouwen in de mensen op de werkvloer. Zij zouden teveel begaan kunnen zijn met het lot van de patiënten. Dit wantrouwen is een politieke zaak en geen zaak van planning. Opmerkelijk is dat regelgeving minder strak is voor private initiatieven. De commercie wordt blind vertrouwd, terwijl de toegewijde mensen uit de non-profit instellingen worden gewantrouwd. De omgekeerde wereld van wat je zou mogen verwachten. De politieke achtergrond is die van bezuiniging op volksvoorzieningen. [De wispelturigheid in het onderwijs moet mede gezien worden in het licht van een krampachtige zorg over de internationale concurrentie.]
Het is in dit verband te begrijpen dat de irritatie groeit over de bemoeizucht van 'de' overheid. Maar deze irritatie raakt niet de sociaal-politieke kern van de conflicten. Het kan toch niet toevallig zijn dat de gigantische regeldrift is gegroeid in een periode waarin het neoliberalisme de politieke agenda bepaalde en de VVD als voornaamste pleitbezorger in de jaren '80 en '90 vaker dan enig andere partij in de regering zat. De bemoeizucht van de overheid was er op gericht om gierig te zijn in volksvoorzieningen ten behoeve van de belastingverlaging voor de rijkere lagen van de bevolking.
Tot slot De benaming non-profit is eigenlijk vreemd. Het vooronderstelt dat winst maken de natuurlijke drijfveer is van voorziening van goederen en diensten in de samenleving. Daar is veel op af te dingen. Niet-gouvernementeel klinkt iets beter, maar is eveneens ongelukkig. Aan de ene kant zijn private ondernemingen evenmin gouvernementeel; aan de andere kant zijn overheden juist zwaar betrokken bij de bekostiging en regelgeving van de grootste sectoren. Men zou eventueel kunnen spreken over private nutsvoorzieningen, naar het voorbeeld van publieke nutsbedrijven. Beter is het weer over collectieve voorzieningen te spreken, zoals lange tijd gebruikelijk. En daarnaast over ideële en belangenorganisaties.