Verbinding nog altijd verbroken

Met slechts één stem verschil gaf de Senaat in 2011 groen licht aan het voorstel dat ik met mijn collega-fractievoorzitters van PvdA en ChristenUnie in de Eerste Kamer had gelanceerd: een groot parlementair onderzoek naar privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten in Nederland vanaf de tweede helft van de jaren tachtig van de twintigste eeuw en de rol van de politiek daarin. Welke invloed heeft dit parlementaire onderzoek gehad op het beleid sindsdien?

Een parlementair onderzoek – tot dan toe nog nooit door de Eerste Kamer gebruikt – werd volgens mij gerechtvaardigd door de impact die het proces van verkopen en verzelfstandigen van grote delen van de publieke sector had op de hele samenleving. Het was dat jaar 25 jaar geleden dat de Postcheque- en Girodienst van de PTT werd afgesplitst tot de Postbank, die daarna opging in de ING. Daarna waren de spoorwegen gevolgd, het busvervoer, de luchtvaart, het loodswezen, de energiebedrijven, de communicatiesector, de woningbouw, delen van de zorg, de beveiliging en nog veel meer. Door dat alles werd de rol en de invloed van de overheid ingrijpend ingeperkt. En ook de positie van de burgers was er wezenlijk door veranderd.

Anderhalf jaar na het principebesluit legde de parlementaire onderzoekscommissie, onder voorzitterschap van Roel Kuiper van de ChristenUnie en met mijn fractiegenoot Arjan Vliegenthart en VVD’er Frank de Grave als vicevoorzitters, haar eindrapport op tafel. Verbinding verbroken? heette het. Vier grote trajecten waren door de commissie bekeken: bij telefonie en post, bij het spoor, bij de re-integratie en in de energiesector. Volgens de commissie hadden achtereenvolgende kabinetten de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw ter hand genomen en daar ruim politiek en maatschappelijk draagvlak voor gevonden. De belangrijkste motieven achter dat beleid waren het beheersen van de overheidsfinanciën en het afslanken van de Rijksdienst. De heersende gedachte was geweest dat een kleinere en meer efficiënte overheid zou bijdragen aan lagere collectieve lasten en een eenvoudiger openbaar bestuur. De eerste fase bestond uit het afstoten van overheidsbezit en het bedrijfsmatiger laten functioneren van overheidsbedrijven. De verzelfstandiging van de PTT was een van de grote klussen in die eerste fase. Al gauw bleek het uitschakelen of op afstand zetten van de overheid nieuwe bestuurlijke vragen op te roepen. Verbindingen tussen overheid en geprivatiseerde diensten werden losser en de verbindingen tussen die diensten en de burgers anders. De parlementaire onderzoekscommissie concludeerde dat de gevolgen daarvan niet goed waren onderkend en overdacht.

Vanaf 1987 werd door de lidstaten van de Europese Unie volop gas gegeven bij het verwerkelijken van een Europese interne markt. Dat gaf een grote impuls aan een nieuwe, meer marktgerichte oriëntatie van overheden. Nederland ging daarbij voorop lopen. Maar die markten, aldus de onderzoekscommissie, bleken lang niet zo vanzelfsprekend tot stand te komen als was gedacht. De verbinding tussen privatisering en verzelfstandiging enerzijds en marktwerking anderzijds maakte het openbaar bestuur niet eenvoudiger maar juist complexer. Terugblikkend stelde de commissie vast dat de Nederlandse politiek zonder vastomlijnde bestuurlijke kaders of overkoepelende visie het pad van privatisering en verzelfstandiging was opgegaan. Vanaf 2000 groeide de kritiek, onder meer vanwege de tegenvallende resultaten en onbedoelde effecten bij het spoor en de post. Het parlementaire onderzoek stelde vast dat de splitsing van de spoorwegen in NS en ProRail een misser was gebleken en beter ongedaan gemaakt zou kunnen worden.

Wildgroei

Naast privatiseringen vonden er ook veel verzelfstandigingen plaats, waarbij de overheid ook invloed verliest in de publieke sector. Daar leidde het ontbreken van een over­koepelende visie bij de politiek tot ingewikkelde situaties, volgens de Algemene Rekenkamer zelfs tot ‘wildgroei’. In plaats van een samenhangende visie vond er een steeds grotere opeenstapeling plaats van doelstellingen en maatregelen, die weer nieuwe vormen van regulering en bureau­cratisering opriepen.

Het onderzoek uitte ook stevige kritiek op het parlement. Pas vanaf het midden van de jaren negentig werden er meer kritische geluiden in het parlement gehoord, met name over de gang van zaken bij de spoorwegen. Ook groeiden gaandeweg de zorgen over het grote aantal ZBO’s, zelfstandige bestuursorganen, waarvan niet duidelijk was of en hoe die onder democratische controle vielen. Het ontbrak beide Kamers volgens de onderzoekscommissie ook aan duidelijke publiekrechtelijke kaders die nodig waren om een echte greep op ontwikkelingen te kunnen hebben. Het hele proces van privatisering en verzelfstandiging had vooral ook de burgers geraakt. Er was in de loop der jaren te weinig oog geweest voor de publieke belangen. Een brede weging daarvan vond nooit plaats.

Om beter beleid in de toekomst mogelijk te maken, presenteerde de commissie een ‘besliskader’. Dat zou voortaan onderdeel moeten zijn van gedegen besluitvorming op het terrein van privatisering en verzelfstandiging. Voor welk probleem zou de voorgenomen privatisering of verzelfstandiging een oplossing zijn? Zijn er alternatieven? Is er een maatschappelijke impacttoets gedaan? Past de voorgenomen stap in het bredere beleid? Wat vinden alle betrokkenen van het voornemen? Welke publieke belangen zijn in het geding? Is de marktwerking die beoogd wordt, wel mogelijk? En begrijpt het parlement goed wat de gevolgen van de betreffende privatisering of verzelfstandiging kunnen zijn? Is inspraak en maatschappelijke betrokkenheid georganiseerd? Is er een tijdsplanning? Bij elk traject waarin delen van de publieke sector bij de overheid worden weggehaald, zou voortaan steeds moeten worden gevraagd: wordt het afgesproken besliskader gehanteerd, gebeurt dat correct, worden afwijkingen beargumenteerd, worden publieke belangen geborgd en wordt het parlement tijdig en volledig geïnformeerd? Die vragen zouden op verschillende momenten in het proces van verzelfstandiging en privatisering aan de orde moeten blijven komen.

Hoog tijd

Ruim een jaar nadat het rapport van de commissie door een eensgezinde Senaat was goedgekeurd, liet de regering aan de Eerste Kamer weten bereid te zijn het voorgestelde besliskader over te nemen. Ook zou er voortaan jaarlijks aan beide Kamers van de Staten-Generaal worden gerapporteerd over de toepassing van het besliskader bij alle privatiseringen en verzelfstandigingen.

Het duurde uiteindelijk tot 2015 vooraleer het onderzoeksrapport van de Eerste Kamer op de agenda van de Tweede Kamer kwam en de regering kon worden bevraagd op haar lessen uit het parlementaire onderzoek van de Senaat. Ronald van Raak van de SP-fractie stak zijn teleurstelling niet onder stoelen of banken over het feit dat het zo lang had moeten duren, en dat het rapport ‘op een stille avond in een bijzaaltje’ werd behandeld. Opmerkelijk geluid kwam er van PvdA-kant, de partij die in de jaren negentig mee vooropgelopen had in de uitverkoop van de publieke sector in Nederland. Vijftien jaar later constateerde de PvdA-fractie schuldbewust: ‘De tijd dat we dachten dat privatisering een wondermiddel was, ligt definitief achter ons. De overheid behoort publieke belangen zelf te behartigen. Alleen als duidelijk is dat de markt dezelfde belangen met behoud van het publieke belang beter kan behartigen, is verzelfstandiging of privatisering gewenst.’ In het Kamerdebat sprak de SP de hoop uit dat vanaf nu zou gaan gelden dat alles wat niet failliet mag gaan, niet op de markt thuishoort maar onder overheidsregie moet staan.

In 2016 presenteerde de werkgroep ‘privatisering en verzelfstandiging overheidsdiensten’, onder voorzitterschap van Ronald van Raak, in de Tweede Kamer haar bevindingen over vijftien privatiserings- en verzelfstandigingstrajecten, onder meer bij URENCO, de Staatsloterij en Holland Casino. Ook was gekeken naar de handelwijze van de regering bij de tijdens de financiële crisis genationaliseerde financiële instellingen zoals ABN Amro en SNS. Het door de Senaat voorgestelde en door de regering goedgekeurde besliskader bleek beslist nog niet ‘verinnerlijkt’ in het regeringsbeleid: “In een derde van de vijftien privatiserings-/verzelfstandigingstrajecten is het besliskader gevolgd, waarvan er één gedeeltelijk. In acht gevallen heeft het kabinet uitgesproken het besliskader geheel of gedeeltelijk te volgen.” Verder wordt bij de meeste privatiseringen of verzelfstandigingen, in strijd met gedane toezeggingen, nog geen melding gemaakt van hun relatie met regelgeving van de Europese Unie. Wel is de informatieverstrekking aan de Tweede Kamer verbeterd, maar is de Eerste Kamer in zeven van de vijftien onderzochte trajecten niet direct door het kabinet geïnformeerd. Een overkoepelend debat over de ‘staat van het openbaar bestuur’ heeft ook nog niet plaatsgevonden in het Nederlandse parlement. Dat debat, aldus Van Raak c.s., moet er wel komen, wil het parlement zijn greep op het privatiseringsproces daadwerkelijk kunnen versterken.

Bijna vijf jaar zijn verstreken nadat de regering beloofde de meeste aanbevelingen van het eerste parlementaire onderzoek door de Senaat over te nemen en die in haar beleid te zullen gaan toepassen. Tijd voor diezelfde Senaat om nu na te gaan of en hoe dat gebeurt. Belofte maakt immers schuld.