De infantiele overheid
Bart Linssen van het wetenschappelijk bureau van de SP las het nieuwste boek van stereconome Mariana Mazzucato. In het Nederlands werd het uitgegeven onder de neutrale naam ‘De consultancy industrie’. De Engelse titel dekt de lading beter: ‘The big con’, oftewel ‘de grote zwendel’.
Terwijl ik haastig mijn kopje koffie wegwerk, kijkt mijn kind van vijftien maanden verveeld om zich heen. De stukjes brood met notenpasta, waarvan ik hoopte dat hij ze in een redelijk tempo in zijn mond zou stoppen, liggen voor ‘m. Hij klungelt een beetje aan, en bekijkt elk stukje brood aandachtig. De helft belandt op de grond, de rest in zijn mond. Dat gaat me niet snel genoeg. Hij moet naar de opvang, want ik moet aan het werk. Dan maar helpen. Gelukkig accepteert hij de hapklare stukjes die ik hem aanbied, al gaat het niet met veel enthousiasme. Liever doet hij het zelf. Dikke pech, daar hebben we de tijd niet voor, en ik wil een goedgevulde dreumes afleveren bij de crèche.
Is dit misschien wat Mariana Mazzucato en Rosie Collington bedoelen? De twee onderzoekers schrijven dat de overheid door haar groeiende afhankelijkheid van consultants wordt ‘geïnfantiliseerd’. Ben ik als bijna voorkauwende ouder net zo slecht bezig als de grote consultancybedrijven, die worden ingeschakeld voor zaken die de overheid eigenlijk zelf zou moeten doen, en waar ambtenaren tijdens de uitvoering juist veel van kunnen leren? Of ben ik nou ambtenaren aan het infantiliseren?
Vandaag lees ik in ‘The Big Con’, het nieuwste boek van stereconoom Mazzucato, dat ze schreef samen met haar promovenda Collington. Eerdere boeken van Mazzucato gingen over de cruciale rol die de overheid speelt bij innovatie (‘De ondernemende staat’), hoe de overheid wel (en de financiële sector niet) bijdraagt aan onze welvaart (‘De waarde van alles’) en de manier waarop de overheid grote doelen kan stellen (‘Missie economie’). Ditmaal neemt ze met haar collega de belangrijke adviseurs van de overheid op de korrel: de grote consultancybedrijven. Het oordeel: overheden zijn veel te afhankelijk geworden van deze mooipraters.
Steeds minder zelf doen
Decennialang is het ambtenaren aangepraat dat zij niet zo goed zijn in het uitvoeren van allerlei taken. Onder neoliberale politici, die aan de macht kwamen in de jaren tachtig, werden daarom steeds meer taken aan de markt overgelaten. Onder neoliberale sociaaldemocraten in de jaren negentig, werd een deel van de overgebleven taken nog wel aangestuurd door de overheid, maar steeds vaker uitgevoerd door marktpartijen, via aanbestedingen en concessies.
De consultancyindustrie speelde hierbij een belangrijke rol, schrijven de twee wetenschappers. Zo droegen ze mede het verhaal uit dat de overheid maar slecht was in wat ze deed. Dat is niet onbegrijpelijk, want aan het privatiseren en uitbesteden van taken zouden de consultants veel geld gaan verdienen. Denk bijvoorbeeld aan advies over de manier waarop contracten zouden moeten worden opgesteld, of rapporten over de manier waarop het toezicht geregeld zou moeten worden. Overigens werden de bedrijven die wilde meedingen naar overheidscontracten natuurlijk ook van advies voorzien. Ook daar viel immers geld aan te verdienen, en de kennis die werd opgedaan bij het adviseren van de overheid kon zo mooi worden gebruikt.
Niet alleen diensten die burgers afnamen, maar ook belangrijke onderdelen van de bedrijfsvoering van departementen werden voortaan aan externe partijen overgelaten. Zo had de overheid sinds de opkomst van de computer altijd een eigen dienst gehad voor ICT-zaken. Het is een van de spaarzame pagina’s in het boek waar Nederland wordt genoemd, omdat onze overheid relatief lang vast heeft gehouden aan eigen expertise. Door zo veel mogelijk zelf te doen werd veel kennis opgebouwd. Dat veranderde de afgelopen decennia snel, waarbij zowel de consultancybedrijven als de grote techbedrijven het idee dat de overheid dit zelf kon, als achterhaald neerzetten.
De problemen
Waar het boek echt overtuigt, is wanneer Mazzucato en Collington aantonen wat de nadelen zijn van een overheid die steeds minder zelf doet. De punten zijn samen te vatten in drie problemen.
Ten eerste zijn er gevolgen voor de mate waarin kennis wordt opgebouwd binnen de overheid. ‘Hoe meer er aan consultants wordt overgelaten, hoe minder organisaties weten hoe ze dingen moeten doen, waardoor organisaties uitgehold worden, in de tijd blijven hangen en het vermogen verliezen om zich te ontwikkelen.’ De ruimte die er voorheen was voor zulke ontwikkeling wordt bovendien ernstig beperkt door de oplopende druk om zo efficiënt mogelijk te werken. De onderzoekers verbinden de rol die de consultancybedrijven hierbij spelen direct aan de verpleegkundige die achterna wordt gezeten met een stopwatch. Zodat er op korte termijn zo min mogelijk geld wordt uitgegeven. Ondertussen lijkt niemand zich te bekommeren over de effecten op de lange termijn, zoals continuïteit en ontwikkeling van het personeel.
Dat is precies waar het tweede probleem ontstaat. ‘Uiteindelijk is het duurder, door het verlies aan kennis en verspilling van publieke middelen’, schrijven de onderzoekers. Ze noemen een voorstel van een Britse treinconcessie, die uiteindelijk zelfs volledig wordt afgeblazen omdat het departement niet eens voldoende kennis heeft om een dergelijk contract op een goede manier op te stellen. Daarmee wordt de overheid afhankelijk van de organisaties die deze taken wel uitvoeren en daarbij wel kennis opbouwen: de consultancybedrijven. Mazzucato en Collington maken de vergelijking met een te kwader trouwe psycholoog, die niet geïnteresseerd zou zijn in een gezonde, zelfstandige patiënt, maar die juist een afhankelijkheidsrelatie probeert te creëren.
Tot slot maken Mazzucato en Collington zich zorgen over wat de invloed van de consultants betekent voor de democratie. Het advies van consultants is lang niet altijd openbaar beschikbaar. ‘Bij de overheid is het ook lastig omdat beslissingen worden beïnvloed, zonder dat hier openheid over wordt gegeven.’ Maar ook wanneer die openheid wel wordt gegeven, is de rol van de consultants dubieus. Vaak vragen overheden naar de bekende weg, waarna het advies wordt ingezet als bewijs dat een bepaalde oplossing of keuze simpelweg de juiste is. Het is daarbij ook nog eens zeer twijfelachtig of de zaken waarover wordt geadviseerd, tot stand komen met de specifieke kennis die daarvoor nodig is (en wordt beloofd).
Corona
Een goed voorbeeld van dat laatste komt naar voren in de delen van het boek die gaan over het inschakelen van externe hulp tijdens de coronacrisis. Een verhaal over een Britse onderwijsministers, die betrokken was bij de onderhandelingen tussen zijn departement en de eigenaar van zijn stamkroeg over een contract voor coronatesten, doet er denken aan de mondkapjesaffaire met Sywert van Lienden en minister Hugo de Jonge. Maar het gaat verder dan corruptie. De onderzoekers omschrijven hoe diverse taken aan marktpartijen werden gegund die voorheen gewoon taak van de Britse gezondheidsdiensten waren. Dat het ook anders kan zien ze in Duitsland, waar veel meer werd geschoven met (onderbezet) personeel tussen verschillende departementen.
Het onderzoek naar de rol van consultants tijdens de coronacrisis laat bovendien zien hoe makkelijk de industrie zich aanpast aan de behoeftes van het moment. Daarom besteden de onderzoekers tegen het eind van het boek veel aandacht aan het terrein waar elke overheid momenteel nieuw beleid voor maakt: de energietransitie. Daarbij vallen twee zaken op. Ten eerste hebben consultancybedrijven vaak dubbele belangen: overheden worden geadviseerd hoe de CO2 uitstoot naar beneden kan, maar met hetzelfde gemak krijgen oliebedrijven advies over hoe ze met de nieuwe wetgeving om moeten gaan. Ook valt het de onderzoekers op dat er vooral veel doelen worden gesteld, zonder dat daar actie aan wordt verboden. Vooral de schijn van actie staat centraal.
Hoe dan, Mariana?
In het boek doen Mazzucato en Collington vier aanbevelingen, waarmee de grote problemen kunnen worden opgelost. Denk aan het eisen van transparantie bij opdrachten aan consultants, het leren van ervaringen door de uitvoering van contracten goed te evalueren, en het opbouwen van kennis en kunde binnen de eigen organisatie. Allemaal logische en belangrijke stappen, maar ze hangen wel af van het succes van de eerste aanbeveling. Die luidt: er is een nieuw verhaal nodig over de ambtenarij.
Wanneer we, ondanks alle bewijzen die de tegenovergestelde richting in wijzen, blijven denken dat de overheid niet in staat is om belangrijke zaken op een goede manier uit te voeren, zal het niet lukken om hier verandering in te brengen. Daar is het boek wellicht wel wat minder overtuigend. Want hoe waarschijnlijk is zo’n nieuw verhaal, zolang neoliberale beelden over de overheid en ambtenaren nog zo dominant zijn in de maatschappij? Wie geeft de overheid de kans om zich te ontwikkelen, zolang het fouten blijft maken als gevolg van jaren van uitbesteden van taken?
Daar zit ik verder over na te denken, tijdens het avondeten met mijn zoon. De kleine man heeft gelukkig honger, maar wil alleen eten als hij het zelf mag pakken. Oké, denk ik: misschien niet de meest efficiënte manier, maar hij leert er wel van. En laten we eerlijk zijn: als ik met hapjes aan kom zetten, volgt er alleen maar protest. Misschien is dat precies wat we nodig hebben: wat meer opstandige, wellicht overmoedige ambtenaren. Die mogen knoeien en soms zelfs falen. Als er maar wel van wordt geleerd, zodat het de volgende keer beter gaat.
Niet alleen de overheid
In het boek wordt ook uitgebreid stilgestaan bij de manier waarop bedrijven afhankelijk zijn geworden van consultants, en wat daar de gevolgen van zijn. De onderzoekers omschrijven de opkomst van het maximaliseren van de aandeelhouderswaarde, op een zo kort mogelijke termijn. Dat doe je niet door innovatie vanaf de werkvloer, zoals voorheen het geval was. Consultants raden bedrijven aan om in te zetten op het schrappen van overbodige kosten, en een zo hoog mogelijke efficiency. En als het kan: reorganiseren.
Het gevolg is dat bedrijven tegenwoordig veel minder goed in staat zijn om zich te ontwikkelen en te innoveren. Met name grote ontslagrondes gaan ten koste van het lerend vermogen van deze bedrijven. Door eigen aandelen te kopen in plaats van te investeren in nieuwe producten, vindt er maar weinig innovatie plaats. Voor managers is dit de veilige route. Zij wijzen naar het advies van de consultants, en legitimeren daarmee hun beslissingen.
Roemernorm
Toen de regering in de jaren na de kredietcrisis van 2008 aan het bezuinigen sloeg, stelde de SP voor om dan als eerste iets te doen aan de buitensporige hoeveelheid consultants en andere externen die door de ministeries werden ingehuurd. SP-fractievoorzitter Emile Roemer diende in 2010 een motie in om de uitgaven aan externen voortaan te beperken tot maximaal 10 procent van de personeelskosten. Die werd aangenomen, en daarmee was de Roemernorm een feit.
Twaalf jaar later zijn er maar vier ministeries die zich aan de norm hebben gehouden (zie grafiek). In 2022 kregen de ministeries van Buitenlandse zaken (21,6 procent) en Volksgezondheid (25,7 procent) het zelfs voor elkaar om meer dan het dubbele te besteden aan externe inhuur. Nog erger is het bij het ministerie van Economische Zaken, met maar liefst 32,1 procent.